珠三角城鄉(xiāng)建設用地從改革開放初期的1570.0km2～1988年的1765.3km2，再到了2006年的6816.04km2，年均增速達7.79%，而2013年已達到約8534.0km2，增加了近5倍。在深圳、東莞以及佛山的南海、順德等地，建設用地占城鄉(xiāng)總用地的比例已經(jīng)超過40%，這意味著這些城市幾年之后便會無建設地可用。與此同時土地利用效率低下同樣加劇了用地的緊張，從粗放擴張式用地向節(jié)約集約用地轉(zhuǎn)變，探索了節(jié)地新模式已十分迫切。土地混合使用是一種集約型城市發(fā)展方式，對于已走向“存量”規(guī)劃的珠三角區(qū)域而言，城市更新項目很大程度上都難以回避土地混合使用的問題。因此，對城市更新項目中土地混合使用模式的研究十分必要。本研究正是從增加和整合不同用地使用類型的視角出發(fā)，針對單一地塊的多種建筑功能和同一街坊內(nèi)多種用地性質(zhì)的混合使用為對象，試圖分析在城市更新項目中混合使用存在的問題，并提出相應的改進建議。

　　一、珠三角各地城市土地混合使用狀況綜述

　　1.深圳市城市更新項目中的土地混合使用

　　深圳經(jīng)過三十余年的高速發(fā)展，城市建設開始受到“四個難以為繼”的制約，土地和空間、能源和水資源、人口和勞動力以及環(huán)境承載力等壓力，迫使深圳由過去的“增量擴張”為主轉(zhuǎn)向“存量優(yōu)化”為主。以增量更新為主導的城市空間增長方式對土地使用效率提出了更高的要求。近年來在法定圖則的編制和管理中，土地混合使用得到了強化。據(jù)有關統(tǒng)計分析，深圳市2008～2009年法定圖則委員會審議已批法定圖則個案修改案例中，審議事項中61%與用地性質(zhì)調(diào)整以及土地混合使用有關，6次會議共審議41項圖則個案修改，其中25項涉及用地功能調(diào)整。伴隨著深圳市更新進程的加快，土地的高效、集約利用和混合使用已成為一個普遍存在的現(xiàn)象。在用地功能調(diào)整案例中，在原規(guī)劃功能的基礎上申請混合建設其他使用功能的案例占比達40%。土地混合開發(fā)的案例主要是居住用地中要求增加商業(yè)、辦公等功能，倉儲用地要求兼容開發(fā)倉庫、展覽、辦公、公寓等物流功能，工業(yè)用地要求建設研發(fā)功能，軌道交通設施用地要求混合開發(fā)居住、商業(yè)、辦公功能等。

　　2.廣州市“三舊”改造項目中的土地混合使用

　　隨著城市的發(fā)展，廣州建設用地不足的問題日益凸顯，加大“三舊”改造力度同樣是解決問題的關鍵。2015年2月28日，廣州市城市更新局正式掛牌成立，標志著以更新改造推進城市可持續(xù)發(fā)展，探索低效存量建設用地發(fā)展階段的到來。廣州市自2009年“三舊”改造工作全面啟動以來，全市“三舊”用地就達15000宗，城市更新所釋放出來的用地數(shù)量巨大。而從廣州市國土資源和規(guī)劃委員會網(wǎng)站公開的331例“三舊”改造或控制性詳細規(guī)劃修改、調(diào)整的相關批復中進行統(tǒng)計(2007年3月～2015年3月)，涉及單一用地性質(zhì)調(diào)整為混合用地的1078宗，共195案，審議事項中59%與土地用地性質(zhì)調(diào)整和混合用地有關，土地混合使用表現(xiàn)為商業(yè)與住宅、科研、商務、交通，居住與交通、工業(yè)與科研等類型�？梢�，廣州市城市更新項目中土地混合使用已經(jīng)成為城市規(guī)劃管理中重要手段。土地利用混合程度還可以從城市不同性質(zhì)土地混合的總體情況得到驗證。在城市地理學中，可以引入信息論中的熵值原理來表示用地的混合情況，熵值的大小反映混合程度的強弱，參考林紅、李軍對2005年廣州市城區(qū)各區(qū)的土地利用混合率進行測算結(jié)果，表明在城市更新項目較為集中的越秀、荔灣和海珠區(qū)，相應的土地利用混合率也相對較高。

　　3.其他城市“三舊”改造項目中的土地混合使用

　　2007年6月，佛山市政府下發(fā)了《關于加快推進舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村居改造的決定及3個相關指導意見》，“三舊”改造逐步成為各級政府的工作重心。以佛山市國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃局網(wǎng)站公示的四區(qū)及佛山新城《佛山市2013年經(jīng)營性房地產(chǎn)及工業(yè)用地勾地表》為例，僅2013年，全市國有建設用地供應計劃189宗地中混合用地共有78宗，占比41.26%，土地混合使用也較為普遍，其中以更新改造形式供應用地27宗，混合用地25宗，占比92.59%。開發(fā)宗地中土地混合使用的形式以商住混合、商業(yè)商務混合為主，有少量的新交通編組站、上蓋居住、商服綜合開發(fā)地塊。珠海城中舊村改造中土地混合使用也較為普遍。依據(jù)珠海市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局網(wǎng)站公示的《珠海市城市更新專項規(guī)劃2013—2020》，到2020年珠海全市列入“三舊”改造的城市更新地塊規(guī)模為1606個，共37.48km2，城市更新已成為珠海盤活存量土地的主力。而2014年珠海市城市更新單元計劃第一批計劃中，城市更新單元6個，更新用地面積11.43公頃，其中混4個為混合用地，共計8.38公頃，占比73.32%，土地混合使用在更新項目中已成主流，主要的混合使用形式為商業(yè)、商務辦公混合，商業(yè)居住混合，商業(yè)商務居住混合等。東莞早在2008年就開始實施“三舊”改造，先后出臺了配套政策性文件20多份來推動“三舊”改造的實施。筆者從東莞市“三舊”辦獲悉，截止到2014年4月，東莞市已批出或?qū)彶?ldquo;三舊”改造方案596宗，面積32m2，已落實項目的415宗。目前正推動5個大型改造片區(qū)(共約12.7km2)組團式連片改造試點工作。城市更新過程中以開發(fā)商主導的混合開發(fā)趨勢非常強烈，土地混合使用案例多集中在地鐵和城際軌道站點周圍和城市中心區(qū)域，用地性質(zhì)以商住混合、商業(yè)商務混合為主，為了全面規(guī)范東莞“三舊”改造工作，東莞相繼推出《意見》《辦法》等新規(guī)，規(guī)定市區(qū)內(nèi)用于商住的更新項目不得超過60%，而鎮(zhèn)區(qū)則不得超過40%，工改商住的項目比例會控制在40%以內(nèi)。

　　4.小結(jié)

　　可見，在珠三角的主要城市中，城市用地的混合使用現(xiàn)象已較為普遍。對于已經(jīng)步入“存量”規(guī)劃時代的珠三角區(qū)域而言，城市更新已經(jīng)成為釋放現(xiàn)有土地資源，實現(xiàn)內(nèi)涵式增長的主要途徑。如何在城市更新過程中順應市場的多元化需求，滿足開發(fā)主體對土地混合使用的需要，分析土地混合使用中存在的問題并建立可行的操作機制，已經(jīng)成為當前研究的重要課題。

　　二、城市更新中土地混合使用存在的問題

　　1.技術標準滯后

　　深圳市2014版《深標》專門增加了土地混合使用的章節(jié)，在珠三角眾多城市中實屬首創(chuàng)。對單一用地性質(zhì)的混合使用功能在建筑面積比例上進行約束，在充分保障各類公共設施建設規(guī)模和使用功能的基礎上，鼓勵公共管理與服務設施用地、交通設施用地、公用設施用地與各類用地的混合使用，提高土地利用效益。盡管2014版《深標》對土地的混合使用在制度標準方面進行了可喜的嘗試，但在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型與市場經(jīng)濟不確定性的宏觀環(huán)境下，嚴格細化的土地分類直接導致了土地用途的單一和排他性，多種新型、混合的城市功能或產(chǎn)業(yè)功能很難用一兩種用地性質(zhì)準確表達，導致了規(guī)劃編制的表達混亂和法定圖則的頻繁修改，規(guī)劃編制制度的彈性仍然存在問題。

　　2.編制技術科學性不強

　　目前，無論是深圳的法定圖則，還是廣州的管理單元控制性詳細規(guī)劃，基本上延續(xù)了傳統(tǒng)控規(guī)的編制思路。是建立在總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃等上位規(guī)劃基礎上，通過自上而下的形式進行的技術深化，以地方經(jīng)驗為依據(jù)，確定每個地塊的土地用途。動輒幾平方公里范圍的控規(guī)編制，很難對現(xiàn)狀成千上萬的權(quán)利主體之間錯綜復雜的利益關系考慮周詳，規(guī)劃師“拍腦袋”定性規(guī)劃的現(xiàn)象仍較為普遍，與社會經(jīng)濟的實際需要存在脫節(jié)，規(guī)劃的嚴肅性不夠。在快速城鎮(zhèn)化的過程中，城中村、新居住區(qū)、高端CBD、工業(yè)園等開發(fā)類型同時存在，新舊差異巨大，部分“三舊”區(qū)域功能復合化十分突出，改建、私建等不規(guī)范的用途調(diào)整加劇了技術處理的復雜程度，動態(tài)更新的操作很難及時跟上。面對日趨復雜的社會經(jīng)濟環(huán)境，就規(guī)劃編制隊伍本身而言，長期以來以城市規(guī)劃、建筑學學科背景為主流的城市規(guī)劃從業(yè)者，尚未能從物質(zhì)空間為主體的規(guī)劃設計工作中轉(zhuǎn)換角色，規(guī)劃對社會問題的研究不足，處理措施粗暴，造成了形態(tài)空間無法解決多元的市場需求和城市復合化的增長規(guī)律。

　　3.相關政策不完善

　　廣州、深圳、東莞等城市進入產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)型時期后，以創(chuàng)意研發(fā)、設計、物流、現(xiàn)代服務業(yè)等2.5產(chǎn)業(yè)迅速崛起，不僅符合城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向，又具有使用方便、轉(zhuǎn)型快、成本低等特點，有助于企業(yè)產(chǎn)業(yè)方向的快速、靈活調(diào)整，應對市場快速變化。創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)無不體現(xiàn)出多種功能的高度混合，然而，現(xiàn)有的規(guī)劃標準和管理規(guī)則卻沒能及時調(diào)整，造成規(guī)劃主管部門缺乏對其進行規(guī)劃許可或規(guī)范管理的政策工具。拿深圳來講，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《深圳市城市規(guī)劃條例》《深圳市城市更新辦法》以及《深圳市城市更新辦法實施細則》等文件對法定圖則(控規(guī))修改規(guī)定了一套剛性、嚴格的程序，極大的促進了城市規(guī)劃決策的科學化、民主化和法制化。無獨有偶，廣州市城市更新局和珠海市、東莞市、佛山市“三舊”改造辦無一例外的建立了內(nèi)容大致相似的城市更新修改審批機制，這些政策文件多采用直接的規(guī)劃指導措施，保障了法定圖則、控規(guī)實施的剛性管理。但是，隨著近年土地混合使用需求的普遍增加，土地混合用途調(diào)整的個案頻次逐年增加，由于圖則修改控制嚴格、程序復雜、耗費時間長，對城市建設與市場開發(fā)造成一定的負面影響。

　　三、結(jié)語

　　通過對珠三角區(qū)域土地混合使用的分析發(fā)現(xiàn)，在當前經(jīng)濟形勢日趨復雜、多元化的發(fā)展過程中，城市已經(jīng)自發(fā)形成了強烈的混合開發(fā)訴求，在城市更新規(guī)劃中由于技術處理手段科學性不足、技術標準、政策制度不完善等綜合原因一定程度上阻礙了土地混合使用需求，但“舊改”活動本身對制度、政策的依賴特點決定了如何改革規(guī)劃編制技術，優(yōu)化政策制度才是促進土地混合利用的關鍵。規(guī)劃不應只是一種實現(xiàn)城市美好藍圖的純技術手段，還應是對土地資源利用的分配與調(diào)節(jié)，協(xié)調(diào)城市發(fā)展中效率與公平的關系，促進城市可持續(xù)發(fā)展的綜合行動。因此，在土地再開發(fā)中建立多方參與、凝聚共識的土地再開發(fā)決策體系及多元利益共同體協(xié)調(diào)合作的實施機制，才是從根本上實現(xiàn)土地混合使用體制良性發(fā)展的必然途徑。

　　參考文獻

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