[摘要]本文從我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型期區(qū)域空間發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，反思區(qū)域空間發(fā)展在認(rèn)識(shí)與實(shí)踐中的問(wèn)題。引入管治理論，并論述其歷史由來(lái)、發(fā)展趨勢(shì)及核心內(nèi)涵。結(jié)合管治理念，在科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)領(lǐng)下，從可操作的實(shí)證角度，闡述未來(lái)區(qū)域空間發(fā)展應(yīng)著重實(shí)現(xiàn)多元利益協(xié)調(diào)，以及約束與引導(dǎo)協(xié)調(diào)，兩個(gè)方面的新訴求。
　　[關(guān)鍵詞]管治，區(qū)域空間發(fā)展，反思，訴求
　　1. 區(qū)域空間發(fā)展的反思
　　1.1. 就空間，論空間
　　傳統(tǒng)的有關(guān)區(qū)域空間的理論研究中，其核心對(duì)象是空間，而多半是經(jīng)過(guò)科學(xué)的求證歸納，再到演繹的理性過(guò)程。如對(duì)空間結(jié)構(gòu)的研究與技術(shù)手段的結(jié)合，對(duì)城市空間的發(fā)展提供了可靠的實(shí)證性模型，然而僅僅探討空間本身，就會(huì)陷入理性危機(jī)。造成有如經(jīng)濟(jì)模型下開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，功能理性千城一面，漠視地域特征等行為，割裂了多元價(jià)值觀念與區(qū)域空間的聯(lián)系。
　　又如在總體規(guī)劃中人口及用地規(guī)模的預(yù)測(cè)，技術(shù)的手段為不合法的空間索取做了嫁衣，在空間圈地運(yùn)動(dòng)的背后，除了空間還是“空”間。中國(guó)城市建設(shè)活動(dòng)“正處在一個(gè)不可能的狀態(tài)下——改變著世界，卻沒(méi)有藍(lán)圖。”因此解決這一問(wèn)題的處方藥，需要徹底改變“一次性”規(guī)劃的觀念，建構(gòu)新的空間發(fā)展觀。
　　
　　1.2. 空間，不能承受發(fā)展之重
　　1.2.1. 可利用空間資源銳減
　　由于單一經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀在地方政府中仍受追捧，因此，在規(guī)劃的編制實(shí)施階段，粗放型的空間開(kāi)發(fā)行為仍普遍存在。表現(xiàn)在一方面，基本農(nóng)田等土地資源銳減。據(jù)統(tǒng)計(jì)2001年至2008年耕地面積數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，8年間，中國(guó)耕地減少1.25億畝，是世界上耕地資源消耗速度最快的國(guó)家之一，已經(jīng)逼進(jìn)在“十一五”規(guī)劃綱要中規(guī)定的“耕地保有量保持18億畝”的警戒線。另一方面，備用土地資源緊張，特別是對(duì)于一些大城市如深圳，蘇州，發(fā)展備用地已嚴(yán)重不足。土地空間供給的雙重制約已嚴(yán)重限制了區(qū)域發(fā)展。
　　1.2.2. 發(fā)展戰(zhàn)略與空間錯(cuò)位
　　具體來(lái)說(shuō)（如右圖所示），一方面表現(xiàn)為，區(qū)域空間發(fā)展結(jié)構(gòu)及功能定位，不能在較長(zhǎng)的時(shí)間段得以維護(hù)與實(shí)現(xiàn)；另一方面，各級(jí)區(qū)域規(guī)劃往往突破上一級(jí)規(guī)劃的界限，造成整體的發(fā)展軸斷裂。致使土地浪費(fèi)屢見(jiàn)不鮮，空間發(fā)展嚴(yán)重受阻。這種忽略空間整體性發(fā)展的行為，加劇了城市發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾，造成了區(qū)域空間發(fā)展的失控局面。“科學(xué)發(fā)展觀必須落實(shí)到空間，否則就對(duì)不上位。”因此需要對(duì)空間本體進(jìn)行研究，歸納內(nèi)在規(guī)律，更重要的是關(guān)注政策、制度等外部性因素對(duì)空間的作用機(jī)制。
　　2. 管治理念與內(nèi)涵
　　2.1. 理念由來(lái)
　　“管治”一詞最初起源于西方國(guó)家對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的研究。1989年世界銀行在討論當(dāng)時(shí)在非洲問(wèn)題時(shí)提出了管治危機(jī)（CrisisinGovernance）一詞。特別是在1990年第三次產(chǎn)業(yè)革命沖擊波后，隨著是經(jīng)濟(jì)全球化和世界城市體系的調(diào)整，一些運(yùn)用垂直方式管理城市空間的方式受到?jīng)_擊。而這時(shí)對(duì)于傳統(tǒng)的政府單一劃撥空間的供給方式，已經(jīng)十分不適宜于區(qū)域空間與要素的匹配與統(tǒng)籌。加強(qiáng)橫向溝通與聯(lián)絡(luò)，以多元需求為導(dǎo)向的空間管治思維愈來(lái)愈成為主流。總而言之，這股理念對(duì)于城市發(fā)展而言，更需要關(guān)注三大趨勢(shì)：1、從單一的空間發(fā)展研究轉(zhuǎn)化為對(duì)制度空間研究；2、從空間供給導(dǎo)向研究轉(zhuǎn)為空間需求導(dǎo)向研究；3、從終極藍(lán)圖狀態(tài)轉(zhuǎn)為過(guò)程協(xié)調(diào)控制研究。
　　2.2. 核心內(nèi)涵
　　國(guó)內(nèi)對(duì)管治內(nèi)涵的認(rèn)知是從英文的“Governance”翻譯而來(lái)。國(guó)內(nèi)目前對(duì)這個(gè)詞有“治理”、“治道”等不同譯法。國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為管治，是面臨社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度體制轉(zhuǎn)型背景下，這種多元化的發(fā)展“從政府到管治”的必然。盧為民認(rèn)為，“管治是一種在政府與市場(chǎng)之間進(jìn)行權(quán)力和利益平衡再分配的制度性理念，是人們追求最佳管理（Government）和控制（Control）的一種理念。”張京祥認(rèn)為，管治不是一套規(guī)章制度，而是一種綜合的社會(huì)過(guò)程，管治的建立不以“支配”、“控制”為基礎(chǔ)，而以“協(xié)調(diào)”為基礎(chǔ)。
　　由此，管治的核心內(nèi)涵在于區(qū)域空間規(guī)劃的設(shè)計(jì)師及專家、政府及公共部門(mén)、利益集團(tuán)，以及市民社會(huì)等多種利益的權(quán)衡與協(xié)調(diào)，解決矛盾沖突，進(jìn)行利益的再分配，以尋求社會(huì)福利的最大化以及最有效的資源配置方式的過(guò)程。
　　3. 管治理念下區(qū)域空間發(fā)展的新訴求
　　管治理念要求：區(qū)域空間的發(fā)展與建設(shè)，不僅僅是局限于物質(zhì)空間層面的探討。而是在面向多元化需求條件下，強(qiáng)調(diào)空間的制度環(huán)境與行為實(shí)施過(guò)程，具體來(lái)說(shuō)表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：
　　3.1. 空間多元利益的協(xié)調(diào)訴求
　　管治理念的核心在于協(xié)調(diào)。其認(rèn)為規(guī)劃目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)空間發(fā)展產(chǎn)生矛盾的根本原因在于，沒(méi)有充分考量空間的設(shè)計(jì)者、建設(shè)者與使用者三者的價(jià)值取向，而導(dǎo)致空間規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中的失效。因此，就需要從問(wèn)題出發(fā)，對(duì)各方利益訴求加以協(xié)調(diào)。
　　對(duì)于空間設(shè)計(jì)者而言，規(guī)劃是預(yù)測(cè)活動(dòng)，就像天氣預(yù)報(bào)一樣總有失準(zhǔn)的時(shí)候，然而就是這樣的不確定性才有了規(guī)劃的可能，規(guī)劃師在現(xiàn)有的知識(shí)體系背景下，接觸更多的是理論經(jīng)驗(yàn)，諸如認(rèn)為緊湊的要義在于解決空間蔓延。其對(duì)規(guī)劃的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)往往會(huì)綜合評(píng)定其方案結(jié)構(gòu)的合理性，考量區(qū)域延承與拓展。因此，合理穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)內(nèi)核對(duì)于空間設(shè)計(jì)者是決定要素。
　　對(duì)于當(dāng)今的建設(shè)者而言，他們有著豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，其認(rèn)為規(guī)劃的不確定性是策略框架的不同架構(gòu)引起的，合理的方案可以提供城鎮(zhèn)合理的發(fā)展策略，不同空間策略有相應(yīng)的機(jī)制與機(jī)構(gòu)去運(yùn)作，并整合多方利益的不同訴求。如上圖所示ESDP基金管理委員會(huì)的發(fā)展戰(zhàn)略框架，其作為建設(shè)者從踐行的角度，規(guī)定了區(qū)域空間發(fā)展的合理方案：即首先要有長(zhǎng)遠(yuǎn)準(zhǔn)確的戰(zhàn)略框架，其次，為這樣的框架提供空間支撐，再次，依據(jù)空間規(guī)劃，擬定相應(yīng)的結(jié)構(gòu)性基金用于地區(qū)開(kāi)發(fā)激勵(lì)。
　　對(duì)于使用者而言，在我們國(guó)家，廣大民眾是最終使用空間的主體。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌發(fā)展即為空間尺度上城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)的同一化。顯然是忽略了城鄉(xiāng)居民空間使用的差別化需求，一方面，由于農(nóng)作半徑與以特定地緣關(guān)系組織的生活方式，決定了鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的道路是行不通的；另一方面，有限的土地資源與城鎮(zhèn)居民對(duì)公共設(shè)施服務(wù)的多樣需求，決定了大規(guī)模的城市郊區(qū)化思路也是行不通的。使用者關(guān)注的是切身的利益關(guān)系，處于什么樣的空間，應(yīng)當(dāng)給予其什么樣的權(quán)利是使用者最為關(guān)注的。當(dāng)今城鎮(zhèn)化的制度建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于空間規(guī)劃，對(duì)于使用者的關(guān)注度不夠，如征地補(bǔ)償、拆遷安置的額度與形式都與真實(shí)需求相之甚遠(yuǎn)，從而引發(fā)種種城市問(wèn)題。
　　綜合以上三者分析，設(shè)計(jì)者不僅要深度把握區(qū)域空間結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，還需要建設(shè)者在此基礎(chǔ)上提出積極多樣化的管治戰(zhàn)略框架，同時(shí)，要接受空間使用者的真實(shí)反饋。特別是需要協(xié)調(diào)處理好建設(shè)主體及使用者的價(jià)值取向與利益補(bǔ)償關(guān)系。
　　3.2. 空間約束與引導(dǎo)的協(xié)調(diào)訴求
　　眾所周知我國(guó)在制度轉(zhuǎn)型前，土地供給替代了市場(chǎng)機(jī)制，導(dǎo)致資源的不合理配置，政府的職能范圍過(guò)大而能力不強(qiáng)，特別是供給容易忽視規(guī)律，帶來(lái)人為的不可逆轉(zhuǎn)效應(yīng)，如增量?jī)A斜大于存量的整理，空間規(guī)劃對(duì)于土地資源集約利用的引導(dǎo)較弱，在對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)單一供給的思路下，生態(tài)空間與耕地空間受到嚴(yán)重侵蝕。因此，管治理念要求，從以往片面的指標(biāo)供給與規(guī)模測(cè)算，轉(zhuǎn)向生態(tài)服務(wù)的反向約束，科學(xué)評(píng)價(jià)與政策協(xié)調(diào)，通過(guò)強(qiáng)制手段來(lái)實(shí)現(xiàn)剛性約束。
　　深圳市較早地將強(qiáng)制管治的理念落入了實(shí)施層面。2005年11月，深圳市頒布實(shí)施《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》。全市974平方公里土地被劃入基本生態(tài)控制線，占全市總面積的49.87%。強(qiáng)調(diào)土地功能的混合兼容使用，用地集約緊湊布局，以及公共服務(wù)設(shè)施的均等化與優(yōu)質(zhì)化的服務(wù)。對(duì)于大型環(huán)山環(huán)水地區(qū)加強(qiáng)了“復(fù)綠，退紅”。
　　同樣，這種剛性約束還體現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)化多樣需求的合理引導(dǎo)。由克里斯塔勒的中心地理論可以知道：城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)選擇與市場(chǎng)的等級(jí)相互關(guān)聯(lián)。而城市土地級(jí)差地租理論，同樣揭示了市場(chǎng)作用條件下，城市功能在空間上的落位的必然性。城鎮(zhèn)空間基于的重要因素來(lái)源于外界對(duì)空間的需求。因此，管治不應(yīng)當(dāng)忽視外界的需求對(duì)空間結(jié)構(gòu)的影響，而是要規(guī)避負(fù)面效應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)。例如，在蘇錫常對(duì)滬的關(guān)系問(wèn)題上，迫于制造業(yè)轉(zhuǎn)移需求的壓力，沿滬產(chǎn)業(yè)帶的形成與滬寧沿線聚合軸產(chǎn)生了干擾，如沿太倉(cāng)、昆山小城鎮(zhèn)鋪天蓋地的招商引資，外向型經(jīng)濟(jì)空間低端同構(gòu)。管治對(duì)于滬蘇產(chǎn)業(yè)帶就應(yīng)當(dāng)重視城鎮(zhèn)空間的總量，劃定生態(tài)保護(hù)底線，竭制粗放性的土地?cái)U(kuò)張。同時(shí)，結(jié)合制造業(yè)的需求特點(diǎn)，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)要素合理布局，加強(qiáng)跨區(qū)的階段性合作，最大限度地消除空間滯脹。
　　4. 小結(jié)
　　綜上所述，反思我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度面臨轉(zhuǎn)型，以及區(qū)域空間發(fā)展的種種困境，管治理念的提出與運(yùn)用，為應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題提供了科學(xué)的思路。它要求一方面，發(fā)揮政府作為對(duì)空間資源的主導(dǎo)調(diào)配作用。加強(qiáng)生態(tài)空間的強(qiáng)制性約束，合理引導(dǎo)區(qū)域要素的布局；另一方面，需要轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)體制建設(shè)。從實(shí)施層面入手，組織建構(gòu)平臺(tái)，讓空間使用者充分參與到區(qū)域空間發(fā)展規(guī)劃的監(jiān)督、管理與反饋的過(guò)程中來(lái)。
　　
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