摘要:本文針對目前城鎮(zhèn)發(fā)展中普遍存在的土地利用存在的主要問題,對其主要成因作了分析。
　　關鍵詞:城鎮(zhèn);城市規(guī)劃;土地
　　
　　1、城鎮(zhèn)用地現狀分析
　　城鎮(zhèn)用地內部布局不合理，土地利用率低，近年來，小城鎮(zhèn)建設進入迅速擴展期，縣以下的城鎮(zhèn)建設大部分是外延擴大，占用土地多為優(yōu)質耕地。不少小城鎮(zhèn)建筑布局混亂，道路建設不規(guī)范。小城鎮(zhèn)的發(fā)展勢在必行,卻因人們的素質、觀念問題、政策法規(guī)不完善、規(guī)劃滯后等而造成了宏觀上的土地資源不足與微觀上的土地資源浪費同時并存、土地供需“失衡”等問題。
　　1.1城鎮(zhèn)建設擴張占用耕地的問題
　　在威脅中國耕地可持續(xù)發(fā)展的各種因素中,目前最突出、最嚴重的問題就是城市發(fā)展對耕地的占用。小城鎮(zhèn)為達規(guī)模效益,應該擴張,在競爭激烈的今天也不能不擴張。但擴張就意味著對非城鎮(zhèn)建設用地的占用,這是無論以哪種方式擴張的小城鎮(zhèn)都要面臨的重大問題。而小城鎮(zhèn)是從大中城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結合部或區(qū)位條件、經濟基礎較好的鄉(xiāng)村生長、發(fā)育起來的,因而決定了其建設、擴張所占土地尤以地形條件較好、土質優(yōu)良的耕地為主。加之許多地方片面強調“以地生財”忽視耕地的保護,存在靠賣土地賺錢,任意占用耕地的現象。耕地占用過多,嚴重影響農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
　　1.2規(guī)劃編制不到位導致城鎮(zhèn)土地利用效率不高
　　在小城鎮(zhèn)的擴張中,規(guī)劃起著十分重要的“龍頭”作用,如果規(guī)劃不到位,就會出現道路擁擠、交通混亂、公共綠地不足等問題,尤其是土地的有效利用問題。沒有規(guī)劃的亂建可造成5%～10%的土地浪費,甚至有的地方還出現了“有地無人,有人無地”的怪現象,這并非土地供需失衡,而是土地供求未能很好銜接。一些城鎮(zhèn)的實踐表明,同樣面積的土地,城鎮(zhèn)建設如能合理規(guī)劃和布局,可能多出70%以上的使用面積。規(guī)劃的滯后和規(guī)劃執(zhí)行力度不夠是許多地方存在的一個普遍同題。土地利用總體規(guī)劃不到位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃薄弱,城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協調工作不夠,缺乏公眾參與,土管部門、城市規(guī)劃管理部門缺乏交流和溝通,這些都使規(guī)劃效果大打折扣,城鎮(zhèn)土地不能得到有效利用。
　　1.3土地開發(fā)市場不規(guī)范使土地資源損失嚴重
　　小城鎮(zhèn)擴張不可避免地涉及地產開發(fā)問題,許多小城鎮(zhèn)的地產開發(fā)市場不合理、不規(guī)范。如為了吸引投資,將土地價格定得過低,或在土地批租中片面優(yōu)惠讓利,使得土地收益外流,損害了國家利益;由于片面追求經濟效益,小城鎮(zhèn)的開發(fā)零散而不成片,局部地區(qū)建筑面積過大,缺乏應有綠地和活動空間;以及現在比較嚴重的遍地開花式開發(fā)等同題,使土地得不到事實上的“集約”,而隱性的土地浪費嚴重。
　　1.4舊城改造,土地資源配置布局不合理
　　小城鎮(zhèn)擴張中舊城改造是一大難題,有限資金的使用難以兼顧舊城新區(qū),因而有的地方采取回避態(tài)度,將資金用于新區(qū)開發(fā),追求增量土地,造成新舊區(qū)反差強烈,未經改造的舊城區(qū)土地資源配置效率和利甩效率低下,閑置浪費嚴重;而有的小城鎮(zhèn)片面追求“節(jié)約用地”,舊城改造中房屋建筑增多,綠地減少,環(huán)境質量不高,實際上土地資源配置仍不合理,其綠地、住宅、交通、商業(yè)用地等比重與現代化城鎮(zhèn)要求還不相適應,沒能充分發(fā)揮不同地段土地的經濟、社會、環(huán)境的綜合效益,非常有必要從整體上優(yōu)化土地利用的資源配置。
　　1.5土地管理行為不規(guī)范導致土地資源流失嚴重
　　由于體制、政策不配套,出現多頭批地,多部門多渠道供地,土地供應失控問題;有的開發(fā)區(qū)管委會未經土管部門就將征得的大片土地轉手倒賣,從中牟利;有買下土地使用權,作為財產擁有,不投入生產領域,而等待土地增值,以獲巨額利潤的土地投機行為;或多征少用,亂占亂用造成的土地資源浪費;土地進入市場,卻出現城鎮(zhèn)國有土地和城鄉(xiāng)結合部的非農業(yè)用地被部分單位和居民直接或間接非法轉讓、出租,給小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃和管理帶來很大難度,國有和集體土地資產大量流失,擾亂土地經濟秩序,而且土地利用率低下,這一系列問題均是由于土地的管理還未健全,政策措施還未完善,管理力度也還有待加強,否則對小城鎮(zhèn)的社會經濟發(fā)展不利,對土地的合理利用更是大為不利。
　　2“節(jié)地”的必要性與緊迫性
　　當前城鎮(zhèn)土地資源粗放利用方式沒有得到根本改變,具體表現在:一是國內城鎮(zhèn)建設發(fā)展需要迅速擴展用地,大量占用郊區(qū)和農村土地。二是地方政府為了獲取土地增值收益,“圈而不用”現象較為普遍。據調查,一些城鎮(zhèn)征購或者征收后不供地的土地面積占全部新增建設用地的40%～60%,土地閑置十分嚴重。三是違法授予園區(qū)土地供應審批權,園區(qū)用地未批先用、非法占用、違法交易的現象較為嚴重。到2003年底,全國共有各級各類開發(fā)區(qū)3887家,其中經國務院批準的只有232家,占6%;省級批準的1019家,占26.6%;其他2586家都是省級以下開發(fā)區(qū),占67.4%。據不完全統計,各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達3.6萬km2,超過了全國現有城鎮(zhèn)建設用地總量。四是土地利用結構不合理,各類用地比例失調,產業(yè)用地比例過高,生活用地比例偏少。五是城市人均用地水平偏高,目前我國的城鎮(zhèn)人均用地為133m2,超出國家標準(100m2)33%。
　　基于我國人多地少的國情和土地利用中存在的諸多問題,集約利用土地是我國城市化發(fā)展的必然選擇。城市土地集約利用能促進我國土地粗放浪費利用方式的根本轉變,從而優(yōu)化城市土地利用結構,促進產業(yè)結構調整和粗放增長方式轉變,推動我國城市
　　良性發(fā)展,是我國全面建設小康社會和節(jié)約型社會的客觀需要。
　　3“集約用地”的概念與內涵
　　土地集約利用的概念最早來自于李嘉圖等古典經濟學家在地租理論中對農業(yè)用地的研究,是指在一定面積土地上,集中投入較多的生產資料和勞動,使用先進的技術和管理方法,以求在較小面積土地上獲取高額收入的一種農業(yè)經營方式。隨后,土地集約利用的概念被引入城市土地研究中,形成城市土地集約利用的概念,但由于城市土地利用方式的多樣性,城市土地集約利用的內涵遠比農業(yè)土地集約利用復雜和豐富。
　　國內很多學者探討了城市土地集約利用的概念,有的考慮城市土地的投入和產出,有的關注城市土地結構和合理布局,有的認為城市土地集約利用還包括生態(tài)環(huán)境的優(yōu)越等,但尚未達成共識。值得注意的是,這些研究主要針對的是城市存量土地,而很少關注增量土地。然而,在我國現階段,即使通過各種手段提高了城市存量土地的集約利用度,也無法阻止城市外延擴張的必然趨勢。因此,城市土地集約利用不僅需要盤活城市存量土地,更需要合理規(guī)劃和利用增量土地,如果城市增量土地規(guī)劃不合理,與現有城市功能和土地結構銜接較差,即使投入再多的資金,容積率和使用強度再高,非但不能實現最佳利用效果,甚至會出現負效應。引入增量土地集約利用后,城市土地集約利用的內涵更加廣義,它是指在布局合理、結構優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展的前提下,通過增加存量土地投入、改善經營管理,合理規(guī)劃增量土地、銜接存量土地等途徑,不斷提高土地產出效率,取得良好經濟效益、社會效益和生態(tài)效益的動態(tài)過程。
　　4小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制過程中“節(jié)地”途徑
　　4.1城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相協調
　　小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃是一個綜合規(guī)劃,它包括城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等,這些規(guī)劃必須相互協調、相互銜接。而在實際操作中,這些規(guī)劃之間的協調性很差,其中最主要的是城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃沒有銜接好。
　　(1)以城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃審批代替土地利用總體規(guī)劃建設用地審批。
　　(2)城鎮(zhèn)規(guī)劃許可審批在前,土地審批在后,影響拍賣工作。
　　(3)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的著眼點有差異。前者著眼于提高城鎮(zhèn)化水平,推進城鎮(zhèn)化發(fā)展,因而偏重于增大城鎮(zhèn)數量,擴大城鎮(zhèn)規(guī)模,強調外延發(fā)展;而后者著眼于保護耕地,節(jié)約用地,控制城鎮(zhèn)化規(guī)模,強調內涵挖潛。這種規(guī)劃差異導致兩個部門規(guī)劃無法一致,往往各執(zhí)一詞,互不相讓。
　　(4)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的建設用地規(guī)模和土地利用總體規(guī)劃的建設用地規(guī)模不一致。一方面是預留區(qū)的面積、地點并不完全一致;另一方面是建設用地規(guī)模大小不一樣。據不完全統計,絕大部分小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)總體規(guī)劃突破或超過了土地利用總體規(guī)劃所確定的建設用地規(guī)模。
　　(5)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制時間與土地利用總體規(guī)劃的編制時間不一致,后者明顯滯后。
　　(6)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的審批權限不一致。縣(市)級人民政府有小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃審批權,卻沒有小城鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃審批權;有的是由地市州一級政府審批,有的則由省級人民政府審批。
　　4.2做好村莊布點與社會主義新農村建設規(guī)劃
　　規(guī)劃是建設的龍頭,小城鎮(zhèn)土地利用優(yōu)化,需要科學合理的規(guī)劃作為指導,首先要從區(qū)域的角度來規(guī)劃城鎮(zhèn)體系,根據不同的區(qū)位優(yōu)勢、資源條件、人口規(guī)模和經濟發(fā)展水平,嚴格控制小城鎮(zhèn)發(fā)展的數量,形成合理的小城鎮(zhèn)區(qū)域布局。對于相對落后的地區(qū),通過“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”.適當擴大這些小城鎮(zhèn)的管理權限,并采取優(yōu)惠的用地、稅收、戶籍、信貸政策等,吸引農民向小城鎮(zhèn)集中。對于發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)帶,可以通過合并來提升其地位,賦予其小城市功能。
　　4.3合理布局小城鎮(zhèn)用地,提高土地利用效率
　　小城鎮(zhèn)的布局,要根據社會經濟發(fā)展的情況、交通條件、區(qū)域位置及城鎮(zhèn)的功能作合理的安排,并制定優(yōu)惠政策吸引企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中,實現小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)兩大發(fā)展戰(zhàn)略的有機結合。在規(guī)劃時必須考慮農村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和環(huán)境保護的同步發(fā)展,嚴禁污染項目進入小城鎮(zhèn);還要規(guī)劃好各種基礎設施和配套項目的建設,增加小城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農民的吸引力。小城鎮(zhèn)的合理布局、功能分區(qū),首先要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)企用地規(guī)劃,要合理安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)企用地,劃出鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園,使其集中連片、節(jié)約用地、提高土地利用率;其次是要合理布置居民點和商業(yè)區(qū),居民區(qū)和商業(yè)區(qū)的配置要“有利于生活,方便生活”。居民區(qū)以環(huán)境為本,輔以便利交通;而商業(yè)區(qū)作為城鎮(zhèn)土地利用中單位面積產出最高、利用強度最大、最活躍的一類用地,一般應布局在城鎮(zhèn)中心、主要交通干道兩側,結合小城鎮(zhèn)的舊城改造和產業(yè)結構調整,適當進行用地功能轉換。
　　4.4做好城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃
　　(1)充分有效地利用城鎮(zhèn)空間和閑置土地。在我國大多數小城鎮(zhèn)中,土地可利用的空間其實是很大的,城鎮(zhèn)中有較多的低矮、陳舊的住房,廢棄的舊倉庫、廠房等,占用大量的土地,使土地閑置未被利用。在城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃中,要適當增加建筑物的高度,提高容積率;合理規(guī)劃其建筑格局,提高建筑密度。
　　(2)投入資金進行舊城改造。政府要投入一定的資金用于城鎮(zhèn)舊城區(qū)的拆遷改造,要充分挖掘存量土地潛力,對原有建設用地進行再開發(fā)利用,不要一味地投資興建新城區(qū),進而提高小城鎮(zhèn)用地水平和規(guī)模效益、集聚效益。對小城鎮(zhèn)中分散的、容積率低的居民點要集中建設住宅小區(qū)、生活小區(qū),從而盤活閑置、低效率的土地。
　　4.5建立小城鎮(zhèn)土地合理利用評價因素框架體系
　　評價體系的確定土地合理利用就是要實現土地資源合理利用.社會經濟協調發(fā)展,生態(tài)環(huán)境不斷改善的良性循環(huán),獲得最優(yōu)的系統效益,即土地利用的社會效益、經濟效益和生態(tài)效益。具體說應該包括以下內容:
　　(1)因地制宜:因地是指以土地的性質、特征為依據,制宜是指確定土地適宜使用的范圍。因地制宜實際是對土地利用的適宜性進行綜合評價,以確定土
　　地利用的最佳方向。
　　(2)地盡其用:地盡其用是指盡可能發(fā)揮各類土地應起的作用。具體說就是根據土地資源和社會經濟發(fā)展狀況和趨勢,對土地資源進行最優(yōu)配置,以確定合理的土地利用結構,取得最佳的利用效益。
　　(3)各得其所:各得其所是指各種土地都已確定自己的最佳用途,各類土地利用項目都找到其最優(yōu)的用地位置。
　　(4)合理利用:合理利用是指把土地的開發(fā)利用和土地的整治保護結合起來,最優(yōu)利用土地資源。
　　〔參考文獻〕
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