本文選自核心期刊《城市發(fā)展研究》，《城市發(fā)展研究》是中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會主管，中國城市科學(xué)研究會主辦的刊發(fā)探討如何應(yīng)對我國城市發(fā)展面臨的一系列挑戰(zhàn)的研究成果的學(xué)術(shù)性刊物，刊載城市規(guī)劃、城市地理、城市經(jīng)濟(jì)、生態(tài)學(xué)以及相關(guān)學(xué)科的文章。

　　摘要：2011年上海推出了控規(guī)新的操作規(guī)程——《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理操作規(guī)》，在此規(guī)程內(nèi)明確了上海控制性詳細(xì) 規(guī)劃編制審批管理的階段、程序、環(huán)節(jié)和時(shí)限等方面的統(tǒng)一性要求。通過解讀新的操作規(guī)程，同時(shí)結(jié)合上海工業(yè)園區(qū)控規(guī)編制案例，探索上海工業(yè)園區(qū)控制性詳細(xì)規(guī) 劃編制方法的創(chuàng)新性。

　　關(guān)鍵詞：控制性詳細(xì)規(guī)劃,操作規(guī)程,創(chuàng)新,上海

　　1引言

　　早在1996年，上海制定了詳細(xì)規(guī)劃編制辦法，其中對控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）的管理明確了一些要求。從2003年，上海開始嘗試制 定一套控規(guī)編制標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用管理手段對控規(guī)進(jìn)行管理。到2005年，上海市基本完成了中心城區(qū)控規(guī)編制單元制定工作，并在當(dāng)時(shí)的形勢下，進(jìn)一步明確和規(guī)范了 下一步對控規(guī)編制成果的要求。在2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實(shí)施以后，為更好的保持控規(guī)的科學(xué)性、權(quán)威性和可操作性，上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門根據(jù)《城 鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的要求，通過多年管理工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和思考，研究建立了以前期準(zhǔn)備、規(guī)劃編制和規(guī)劃審批三個(gè)階段為核心、由若干環(huán)節(jié)構(gòu) 成的控規(guī)全過程管理規(guī)程體系，并制定了《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理操作規(guī)程》，（以下簡稱“操作規(guī)程”）為上海控規(guī)提供更加科學(xué)的管理依據(jù)。

　　2新的控規(guī)管理操作規(guī)程介紹

　　2.1操作規(guī)程主要內(nèi)容

　　《操作規(guī)程》在形成的過程中，隨著不斷的研究，除在2009年10月形成了《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則（試行）（含成果規(guī)范）》（白皮書） 外，還在2010年6月形成了《成果規(guī)范》（試行稿）試行（灰皮書）、2010年12月確定《成果規(guī)范》（2011版）基本框架和最終在2011年4月形 成的執(zhí)行《成果規(guī)范》（2011版）（綠皮書）。整個(gè)《操作規(guī)程》的核心內(nèi)容為：

　　（1）前期準(zhǔn)備階段

　　在前期準(zhǔn)備階段主要是申領(lǐng)《控制性詳細(xì)規(guī)劃編制基礎(chǔ)要素底版》。主要包括相關(guān)已批規(guī)劃控制線、地籍資料、地質(zhì)資料和一些其他要素。主要是利用上海控規(guī)統(tǒng)一信息平臺的管理，加強(qiáng)對現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料、已批規(guī)劃要素等的梳理和整合，加強(qiáng)規(guī)劃研究和規(guī)劃評估。

　　（2）規(guī)劃編制階段

　　在編制和審批過程中，進(jìn)行多方案比選，形成《控制性詳細(xì)規(guī)劃（初步方案）》。征詢各級部門意見，聽取公眾意見，最后形成《控制性詳細(xì)規(guī)劃（草案）》成果，提交規(guī)委會審議。

　　（3）規(guī)劃審批

　　在審批階段，包括了報(bào)審、審核和批復(fù)、規(guī)劃公布、納入統(tǒng)一平臺、成果發(fā)放和案卷歸檔幾個(gè)操作程序。

　　2.2操作規(guī)程總體框架

　　《操作規(guī)程》通過“三個(gè)階段、九個(gè)環(huán)節(jié)”，詳細(xì)規(guī)定了整個(gè)上海市一、二、三類地區(qū)的各類型控規(guī)的操作內(nèi)容、責(zé)任單位、具體流程和前后銜接以及所有控規(guī)編制年度計(jì)劃的制定和修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制，都做了明確規(guī)定。

　　三階段包括：前期準(zhǔn)備階段、規(guī)劃編制階段和規(guī)劃審批階段；九環(huán)節(jié)為：基礎(chǔ)準(zhǔn)備、規(guī)劃研究（評估）、《設(shè)計(jì)任務(wù)書》審批、《初步方案》部門和專家征詢、《初步方案公示》、《草案》規(guī)委會審議、《草案》技術(shù)審查、《方案》審批和批后管理九個(gè)重要環(huán)節(jié)。

　　在實(shí)施過程中為力求產(chǎn)業(yè)園區(qū)控規(guī)管理更加合理、高效，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在控規(guī)操作規(guī)程實(shí)施過程中，在程序上簡化為“三階段六環(huán)節(jié)”，規(guī)劃研究和評估報(bào)告 環(huán)節(jié)可以與規(guī)劃方案同步展開；初步方案和規(guī)劃委員會專家審議環(huán)節(jié)可以合并設(shè)置；技術(shù)審查的目的主要審查是否滿足最后入庫要求。具體見下（表1-1）所示。

　　表1-1上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理操作規(guī)程總體框架一覽表

　　3新的操作規(guī)程下工業(yè)園區(qū)控規(guī)編制方法探索

　　3.1項(xiàng)目案例概況

　　上海市工業(yè)綜合開發(fā)區(qū)18單元，位于南橋新城的西北角，是上海市人民政府于1995年批準(zhǔn)成立的三大國家重點(diǎn)、九大市級開發(fā)區(qū)之一。其西起環(huán)城西路、東至S4（原A4）高速公路，北起大葉公路，南達(dá)環(huán)城北路，距上海約32公里，總面積為367.90公頃。

　　圖3-1上海工業(yè)綜合開發(fā)區(qū)18單元土地使用規(guī)劃圖

　　3.2目前產(chǎn)業(yè)園區(qū)控規(guī)編制過程中存在的一些問題

　　（1）控規(guī)成果缺乏統(tǒng)一規(guī)范要求

　　對產(chǎn)業(yè)園區(qū)控規(guī)編制缺乏深入研究，在其編制過程中不分地區(qū)差異，采用雷同化、無差別的編制手法進(jìn)行編制，方法教條，缺乏針對性和可操作性。從而使工業(yè)園區(qū)地塊控制指標(biāo)確定上缺乏一定的彈性，致使規(guī)劃無法適應(yīng)企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)對土地空間的要求。

　　（2）忽視對項(xiàng)目前期的分析研究

　　傳統(tǒng)控規(guī)對現(xiàn)狀研究不夠，產(chǎn)權(quán)、相關(guān)信息獲取不充足，對現(xiàn)有企業(yè)的一些指標(biāo)控制上缺乏有效認(rèn)識。此外，對現(xiàn)狀保留用地關(guān)注度不夠，只是按照現(xiàn)有情況予以保留，較少考慮企業(yè)未來改造升級的需求。使得產(chǎn)業(yè)園企區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀企業(yè)一些土地在土地二次開發(fā)時(shí)缺乏引導(dǎo)。

　　（3）城市設(shè)計(jì)理念薄弱

　　在整個(gè)編制階段缺乏城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)理念。在城市整體形態(tài)和空間構(gòu)架的規(guī)劃引導(dǎo)和控制過程中只是粗略的銜接上位規(guī)劃的控制引導(dǎo)，地塊控制指標(biāo)確定上也缺乏城市設(shè)計(jì)法定化的方法和途徑，導(dǎo)致城市整體空間形態(tài)的控制薄弱。

　　3.3工業(yè)園區(qū)控規(guī)編制方法創(chuàng)新探索

　　明確性的對該控制地區(qū)提出合理的控制要求。形成符合該地區(qū)類型的成果規(guī)范。

　　圖3-2上海控規(guī)編制地區(qū)劃分示意圖

　　（1）主要控制指標(biāo)的確定

　　產(chǎn)業(yè)園區(qū)在控制指標(biāo)方面，建筑密度、綠地率等不再作為強(qiáng)制性要求控制。避免在項(xiàng)目不明確的條件下，因設(shè)置過細(xì)的控制要求而導(dǎo)致控規(guī)的頻繁調(diào)整， 從而提高園區(qū)規(guī)劃管理效率，工業(yè)用地的容積率實(shí)施彈性控制，容積率為上下限控制。如工業(yè)、研發(fā)用地容積率控制在0.8-2.0，建筑高度30米。特殊項(xiàng)目 容積率大于2.0（且不大于3.0）、建筑高度大于30米（且不大于60米）的研發(fā)等特殊項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)經(jīng)區(qū)縣政府認(rèn)定后，在任務(wù)書備案中予以注記、明確。

　　（2）產(chǎn)業(yè)園區(qū)圖則成果調(diào)整

　　圖則成果形成普適圖則。普適圖則分為整單元圖則和分幅圖則。整單元圖則是以單元為單位出圖的圖紙，分幅圖是以街坊為單位出圖的圖紙。工業(yè)園區(qū)地 塊控制指標(biāo)需表達(dá)編制地區(qū)類型、街坊編號、地塊編號、用地面積、用地性質(zhì)、容積率、配套設(shè)施、規(guī)劃動態(tài)、備注等九項(xiàng)指標(biāo)普適性控制要素，取消建筑高度、混 合用地建筑量比例、住宅套數(shù)三項(xiàng)指標(biāo)。

　　圖3-3上海工業(yè)綜合開發(fā)區(qū)18單元普適圖則

　　4結(jié)語

　　《操作規(guī)程》對上海控規(guī)編制和審批管理工作的嚴(yán)格規(guī)范性，較傳統(tǒng)控規(guī)編制來看，是一個(gè)重大的改革。上海在整個(gè)控規(guī)編制管理過程中，順應(yīng)時(shí)代建設(shè) 背景，在詳細(xì)了解和研究后，制定了新一輪的控規(guī)操作規(guī)程、管理辦法、成果規(guī)范，這對控規(guī)接下來的編制工作起到良好的指導(dǎo)作用。對產(chǎn)業(yè)園區(qū)也有針對性的對其 編制做出了合理的規(guī)范要求，在新的操作規(guī)程下，上海控規(guī)編制尤其是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的控規(guī)編制，將進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展階段，因此對其編制方法的探索還有待進(jìn)一步完 善和深化。

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