摘 要：隨著十八屆三中全會的召開，我國進入了全面深化改革時期。而養(yǎng)老社區(qū)在這樣的政治條件下也將迎來快速發(fā)展的機遇。本文通過對我國養(yǎng)老社區(qū)現(xiàn)狀的研究，梳理了養(yǎng)老社區(qū)運行機制，提出在城市管治的思路下，明確政府與市場的分工，形成資金與管理體系和市場服務體系兩個體系，它們相互配合形成合力，共同支撐養(yǎng)老社區(qū)良性運行。

　　關鍵詞：論文范文,全面深化改革,城市管治,養(yǎng)老社區(qū),運行機制

　　1.全面深化改革時期的養(yǎng)老問題

　　1.1全面深化改革的背景

　　35年前，十一屆三中全會開啟的改革開放為中國帶來了巨大的發(fā)展動力。而在多年經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，一些社會矛盾也在激化。特別是2008年以來，中國依賴于出口與外國市場消費的經(jīng)濟發(fā)展模式，在金融海嘯的沖擊下逐漸解體。而原本通過投資拉動的快速經(jīng)濟增長逐漸帶來了環(huán)境、社會等諸多問題，老的發(fā)展模式已不可持續(xù)。十八屆三中全會的召開，提出了全面深化改革的目標，通過了全面深化改革若干重大問題的決定。決定要求：圍繞市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革，圍繞依法治國深化政治體制改革，圍繞保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革。到2020年，我國在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，使各方面制度更加成熟和定型。新一輪改革的力度、深度和廣度可謂是空前的。

　　1.2當前的養(yǎng)老問題

　　養(yǎng)老制度是我國民生工程的核心內(nèi)容之一。我國養(yǎng)老制度已建立了20多年，雖然形成了覆蓋全社會的養(yǎng)老保障體系，但是仍然存在著難以改革的制度性問題。

　　首先是中國社會在老齡化加劇、未富先老問題日益嚴重的情況下，還要面對養(yǎng)老金“空賬”擴大的問題。根據(jù)社會科學院世界社保研究中心的數(shù)據(jù)，2011年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”已超2.25萬億元。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，最初是由于老一輩的人群在剛剛設立社保時并沒有繳納、卻能領取到養(yǎng)老金。這部分資金本應由過去的財政部門予以補充，但實際卻未及時補充。為解決這一問題，我國從2000年開始了多省“做實”個人賬戶的試點，但至2009年底差額仍要達到2.23萬億元，更糟糕的是空賬的擴大正在加速。中國銀行給出的報告甚至指出：按照GDP增長率為6%的水平，到2033年養(yǎng)老金的缺口將達到68.2萬億。

　　其次是養(yǎng)老法律體系不健全。1996年《中華人民共和國老年人權益保障法》正式出臺，成為我國老年人權益保障的重要里程碑。之后，《關于加強老齡工作的決定》、《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》、《民政部關于推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》、《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》等政策相繼出臺。2011年2月，民政部發(fā)布《社會養(yǎng)老服務體系建設“十二五”規(guī)劃》面向社會公開征求意見，可謂養(yǎng)老法律法規(guī)建設力度越來越大。然而，目前的養(yǎng)老法律體系仍是不健全的。養(yǎng)老法規(guī)缺乏實施細則，老年人的權益保障沒有與各地的實際情況相結合。老年人權益保護的法律可操作性差，在贍養(yǎng)、財產(chǎn)保護、老年婚姻等方面，老人權益受到侵害的現(xiàn)象時有發(fā)生，社會化養(yǎng)老成為了一項“喊得多、做得少”的事業(yè)。

　　最后還存在養(yǎng)老服務公平和不完善的問題。中國養(yǎng)老存在嚴重的雙軌制的問題。其實從2008年起，中國就在山西、上海、廣東、浙江以及重慶展開并軌試點，但至今無實質(zhì)性進展。2013年初，社科院發(fā)布的《社會保障綠皮書》和《中國社會保障收入再分配情況調(diào)查》顯示：受調(diào)查的人群中，有75.4%的職工養(yǎng)老金不高于2000元，92.3%的機關事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金高于4000元。

　　中國養(yǎng)老事業(yè)的問題，客觀上來源于我國人口基數(shù)大、老齡化快速爆發(fā)的現(xiàn)實，主觀上來源于社會保障機制的之后發(fā)展。而新一輪改革的啟動正是從根源上改善養(yǎng)老問題的有效契機。2013年10月李克強總理在中國工會十六大報告中表示：為什么現(xiàn)在老百姓不消費卻把四五十萬億存在銀行里，原因在于老百姓有后顧之憂，“最大的后顧之憂是什么?還是社會保障。社會保障主要是養(yǎng)老。”

　　2.養(yǎng)老社區(qū)現(xiàn)狀分析

　　今天養(yǎng)老形式多種多樣，總體上歸納為三類：旅游度假式、異地休閑式、居家式。前兩類主要面向具有一定資金且身體狀況良好的老人，而居家養(yǎng)老不僅是大多數(shù)城市居民年老后采取的切實養(yǎng)老形式，也是社會養(yǎng)老保障最能落實到的養(yǎng)老形式。居家養(yǎng)老一般分為家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老是三者中最基礎的社會養(yǎng)老模式，其物質(zhì)載體就是養(yǎng)老社區(qū)。中國《九大城市老年人狀況抽樣調(diào)查》表明，老人在家門口活動的比例占65.8%，“社區(qū)所具有的各種互助功能是除家庭成員之外的能滿足老年人特殊需求的重要保證[1]。”根據(jù)老人的健康狀況可將其分為自理期和護理期。北京的一項調(diào)查顯示，60歲男性老人平均自理期為15.56年，占余壽94.5%;60歲女性平均自理期為17.95年，占余壽94.7%。一般在75歲以后的老人對于全面護理的要求才會迅速提高，只有在不得已的情況下老人才會選擇去老年公寓和護理院。只要條件允許，首先選擇親屬照料和上門服務[2]。因此，相比較于養(yǎng)老院和護理醫(yī)院這些社會機構養(yǎng)老部門，養(yǎng)老社區(qū)逐漸成為了社會養(yǎng)老的主要單元。然而通過調(diào)查研究我們意識到：養(yǎng)老社區(qū)這一變得越來越重要的社會養(yǎng)老單元，由于制度、資金等多方面的限制，其運行在目前情況下無法滿足老年人群的需求。養(yǎng)老社區(qū)運行的問題主要包括以下幾個方面：

　　首先是養(yǎng)老社區(qū)發(fā)展規(guī)模有限，高端養(yǎng)老偏斜明顯。我國養(yǎng)老社區(qū)的發(fā)展目前尚處于初級階段，主要的特征就是發(fā)展的規(guī)模有限。當前的養(yǎng)老社區(qū)主要由社區(qū)本身承擔建設、管理和運營，由具備一定財力的家庭支持，面向的人群有限。我國東中西部都存在著服務規(guī)模門檻，服務供不應求。西部以昆明為例，城市老齡化比例在全國31個省會中排第九，約80萬人。空巢老人占26%，失能老人占21.7%。而目前全市共有各類養(yǎng)老機構一共只有登記床位9430張，與老人實際需求差距大。2010年王寧等研究者對昆明市五華區(qū)的6個社區(qū)調(diào)查顯示 [3]，大多數(shù)老年人在需要照顧時都是以家庭養(yǎng)老的形式進行的。中部以武漢為例，雖然興辦了很多高端養(yǎng)老中心，但總體的養(yǎng)老服務設施卻不能滿足大多數(shù)老人的需求，入住成本高、社區(qū)地處偏遠等問題凸顯。東部以北京和上海為例，相較于西部，東部和中部的養(yǎng)老社區(qū)發(fā)展較為成形，但多也集中服務高端養(yǎng)老。正因為建設和運營成本高，開發(fā)商多面向具有更高消費能力家庭的老人開發(fā)服務項目，養(yǎng)老社區(qū)向高端養(yǎng)老偏斜明顯。這并不能夠解決大眾養(yǎng)老的根本問題。 　　其次是養(yǎng)老金有限，高齡老人無法支付的護理的高額費用。據(jù)媒體的報道分析，我國養(yǎng)老金投入僅占GDP6.62%。然而在如此低的投入比例下，又存在資金缺口問題，說明養(yǎng)老金確實太少了。對比中國和美國的社保數(shù)據(jù)：美國參保比率是中國的3.69倍，美國覆蓋面更廣;中國社保費率是美國的2.26倍，中國繳費負擔更重;若比較中國近年來的物價水平，中國大宗商品價格又要高于美國，這又加重了老年人生活的負擔，更不用說將這些養(yǎng)老金投入社區(qū)養(yǎng)老服務了。2009年我國老齡醫(yī)療救助一項的投入為財政支出0.03%，而美國則為2.3%，缺少了政府的補助老人無法支付高額的護理費用。

　　再者是政府對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)推動的效用有限。養(yǎng)老社區(qū)的建設存在前期投入大的特征，武漢民政部門做過一個測算：新建一張養(yǎng)老床位的綜合成本在3萬元，而加上購置土地成本后，新建一張床位成本約在5萬元。加上物價上漲因素，成本將會升至十幾萬至幾十萬元不等。而目前的配套金融服務完全無法滿足這類開發(fā)的貸款需求，開發(fā)商除了向銀行貸款外再無其他融資手段，而近年來的金融危機有給此類信貸造成了負面影響[4]。其實，完全靠市場的作用是無法提供像養(yǎng)老社區(qū)這類公共產(chǎn)品的充足供給的。然而，目前的政府對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)推動的效用是非常有限的，政府不僅投入少，而且在稅費、配套、基礎設施等方面的支撐保障也是缺位的。民政部一般提供的城市養(yǎng)老建設經(jīng)費連養(yǎng)老社區(qū)建設所需用地都購買不起，更無法提供像專業(yè)醫(yī)療、看護等高成本服務了。開發(fā)商的開發(fā)成本基本都轉嫁給了老人的家庭。

　　最后是養(yǎng)老社區(qū)綜合服務系統(tǒng)不健全。養(yǎng)老社區(qū)綜合服務系統(tǒng)不健全首先表現(xiàn)在專業(yè)服務人員的短缺。大部分老人首要關心的問題是健康問題，家庭病床、心理輔導、陪同看病和健康護理等服務是老人日常需要的，但一般老年社區(qū)的服務都無法達到如此;同時，養(yǎng)老機構的護理人員收入低，也是導致人員短缺、影響?zhàn)B老社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要原因。還有服務品質(zhì)問題。以昆明為例，我們在調(diào)研中只走訪到了像“滇池度假區(qū)金河社區(qū)養(yǎng)老服務中心”這樣的社區(qū)服務中心能夠提供全方位的心理生理護理服務。金河社區(qū)的醫(yī)護團隊都是經(jīng)驗豐富的醫(yī)護人員組成，通過團隊倒班的方式提供24小時細心護理服務，然而像這樣的服務對于醫(yī)療人員的專業(yè)素質(zhì)要求非常之高，社會化推廣的可能性較小。另外還有服務的效用差問題，以嵌入式老年超市為例，其建設的初衷是為了方便老人生活，但能夠提供的老人日常特殊用品常被價格昂貴的醫(yī)療器械代替，沒有真正解決老人日常生活需求的問題。反倒是通過網(wǎng)購更能方便老年用品的購買，但在子女不在身邊時老人又不懂得使用網(wǎng)購。

　　3.城市管治視角下的養(yǎng)老社區(qū)運行研究

　　3.1城市管治與養(yǎng)老社區(qū)運行

　　城市管治是城市中“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它既包括有權迫使人們服從正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的正式制度安排[5]。”在養(yǎng)老社區(qū)運行這一公共事務方面，城市管治的思想用以指導城市政府和各市場主體單元為了各自的組織目標協(xié)同推進養(yǎng)老社區(qū)各個環(huán)節(jié)的發(fā)展，從系統(tǒng)整體上突破目前養(yǎng)老社區(qū)運行的瓶頸，使養(yǎng)老社區(qū)運行真正獲得全社會各方面的共同支持。而城市管治下的養(yǎng)老社區(qū)運行首先要建立一套科學的運行機制，然后需遵循機制的規(guī)律構建兩個系統(tǒng)：資金與管理系統(tǒng)和市場服務系統(tǒng)，在這兩個系統(tǒng)的共同作用下養(yǎng)老社區(qū)方能切實地步入良性運行的軌道。

　　3.2城市管治視角下的養(yǎng)老社區(qū)運行機制

　　目前我國養(yǎng)老社區(qū)運行面臨著從資金到設施再到管理服務的一系列問題，而它們之間存在著深層次的關聯(lián)。養(yǎng)老社區(qū)運行矛盾主要表現(xiàn)在運行機制體系不完善，因此必須構建科學有效的運行機制體系(如表1所示)。首先，政府職能中缺少對養(yǎng)老資金籌集的保障機制。多個不同的養(yǎng)老保險系統(tǒng)各自為政，養(yǎng)老金水平受限于各系統(tǒng)自身獲益能力，大多數(shù)人群所在的系統(tǒng)不能保障其獲得足夠的養(yǎng)老金，進而又影響了市場化運作下的養(yǎng)老服務供給。

　　在養(yǎng)老金保障問題解決的前提下，其次要考慮的是養(yǎng)老社區(qū)建設的機制。目前養(yǎng)老社區(qū)規(guī)模偏小、且有嚴重的向高端養(yǎng)老偏斜的問題。究其原因是建設成本高，特別是土地成本占有非常大的比重;雖然少數(shù)城市有過免征土地出讓金并將其作為生產(chǎn)要素投資入股的做法，但實施規(guī)模小，不能解決實際建設的規(guī)模問題。普通養(yǎng)老社區(qū)建設的利潤成長微小甚至呈負數(shù)，是造成養(yǎng)老社區(qū)建設規(guī)模無法提升的問題關鍵。因此必須形成一套投資收益機制，使得投入大眾養(yǎng)老社區(qū)建設的收益和投入一般房地產(chǎn)項目的收益相近，說到底是要有養(yǎng)老社區(qū)建設的免稅金制度。

　　再者，是養(yǎng)老社區(qū)的運營服務機制。運營的關鍵在于服務人員與服務網(wǎng)絡構建。服務人員是養(yǎng)老社區(qū)運營服務的核心，他們決定了服務提供的水平。服務人員的薪金主要來源于老

　　人家庭所支付的資金，在收益充足的情況下，系統(tǒng)科學的服務培訓成為了提升服務水平重點，這又需要在政府的協(xié)調(diào)下進行。服務網(wǎng)絡意味著社會服務對養(yǎng)老的扶持，養(yǎng)老服務網(wǎng)絡只有嫁接在全社會的服務網(wǎng)中，才能在減少成本的同時大大提高服務的效用。

　　最后，政府協(xié)調(diào)管理機制是確保資金、設施、服務有效運行的管理保障機制。養(yǎng)老社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀顯示：社區(qū)的規(guī)模越小，消費、服務、管理等問題越明顯。這是因為養(yǎng)老社區(qū)所需人力、物力的要求較高，且服務內(nèi)容豐富。單由某個社會部門運營都無法承擔養(yǎng)老社區(qū)的服務壓力，必須有全社會在一個統(tǒng)一的行動大框架下共同推動，這就需要制度。養(yǎng)老社區(qū)運行的協(xié)調(diào)必須通過制度體系的建設，協(xié)調(diào)個人與社區(qū)、社會與政府以及政府各部門間的關系，才能最終形成推動養(yǎng)老社區(qū)健康發(fā)展的合力。

　　3.3養(yǎng)老社區(qū)管理與資金體系

　　構建養(yǎng)老社區(qū)管理與資金體系的主體是政府部門，其核心在于落實提升老資金效用水平、降低養(yǎng)老成本，確保養(yǎng)老社區(qū)運行機制切實發(fā)生作用。該體系具體由以下四個部分構成。 　　(1)養(yǎng)老社區(qū)建設與官員績效考核。只有轉向以提供公共服務品為主要職能的服務型政府，才能推動像養(yǎng)老這一類公共產(chǎn)品供給水平的提升。這一方面需要通過頂層設計帶動地方政府的職能轉變――這一點已通過十八屆三中全會的召開基本具備;另一方面需要地方政府在組織管理層面保證公共服務切實有效的供給，實現(xiàn)它的核心方法是官員績效考核。近年最重要的關于政績改革的舉措是2006年中央下發(fā)的《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，它要求把履行職能職責與解決社會突出問題作為考核的兩個基本依據(jù)，實行審批減半憑績效取舍和第三方評估。若將養(yǎng)老社區(qū)建設運營的績效變?yōu)榭己酥匾�依�?jù)之一，將對官員積極推動社會養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展起到?jīng)Q定性作用。

　　(2)養(yǎng)老社區(qū)運行制度基礎的建立。只有將養(yǎng)老社區(qū)運營納入制度軌道，才能協(xié)調(diào)社會的各方面要素共同推動養(yǎng)老社區(qū)服務的發(fā)展。制度需要從地方一級的養(yǎng)老標準開始建立起，然后是省一級的權屬統(tǒng)一管理系統(tǒng)的建立和監(jiān)督審查機制的確立，最后到中央的統(tǒng)籌。近期的主要任務在于地方規(guī)范的確立，實際由國家與省一級養(yǎng)老管理部門發(fā)起。在經(jīng)驗總結的基礎上，進行基礎條款的統(tǒng)一和細則的實施工作。

　　(3)養(yǎng)老資金保障。十八屆三中全會后對于養(yǎng)老金支付問題形成的較為統(tǒng)一的解決方案是延遲退休年齡，該舉措在效果的考量上能夠部分解決養(yǎng)老金問題。而三中全會對財稅體制改革的強調(diào)提醒我們：其實通過財稅的調(diào)整補缺原來國家少支付的一部分養(yǎng)老資金，也是緩解養(yǎng)老金缺口的重要方面，該財稅手段甚至可以在養(yǎng)老金現(xiàn)金流出現(xiàn)斷裂的情況下用以根本性地解決這一問題。同時可將部分可以減免的稅金，轉換成為社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)費補貼、老年用品消費稅補貼、企業(yè)年金增值的部分，也能變相增加養(yǎng)老金。另外，一些長效機制一旦形成將更能強化養(yǎng)老金保障效用。比如，在完善房產(chǎn)評估體制及相關立法的條件下，實施養(yǎng)老社區(qū)“倒按揭”，將大大提升養(yǎng)老資金的水平以及老年群體的消費能力，那時的“以房養(yǎng)老”才能真正實現(xiàn)其作用。而像養(yǎng)老債券這類金融產(chǎn)品，在形成代際養(yǎng)老融資相關法律以及操作規(guī)范的條件下也將大大增加養(yǎng)老資金保障的水平。

　　(4)養(yǎng)老社區(qū)專項稅費管理與使用。由于養(yǎng)老社區(qū)發(fā)展的阻力因素還未移除，政府專項稅費管理和使用是當前情況下必不可少的手段。首先，由于養(yǎng)老金收入偏低導致的老人消費能力的不足，要通過政府財政收入的功能轉換、變相增加養(yǎng)老金效用等手段提升。其次，因建設單位承擔高額成本推升的入住成本，要通過政府的稅費調(diào)整手段降低。最后，由于運營服務的工資、設備、管理等成本過高壓縮了的老年服務團隊收益問題，要通過提升老人消費能力、降低建設成本，以市場化的手段幫助其增值。部門可將養(yǎng)老社區(qū)資產(chǎn)權屬歸省一級所有，形成統(tǒng)一的管理稅費標準，并設立審查機構實施嚴格的審查，這將有助于未來實現(xiàn)國家層面的統(tǒng)籌管理。而具體實施過程由市級養(yǎng)老管理部門負責，并與住房建設、稅務、工商等部門水平協(xié)調(diào)，形成部門間的委托協(xié)調(diào)機制，落實養(yǎng)老社區(qū)專項稅費的管理與使用。

　　3.4養(yǎng)老社區(qū)的市場服務體系

　　構建養(yǎng)老社區(qū)市場服務體系的主體是市場各主體，其核心任務為在一定利潤水平的條件下新建養(yǎng)老社區(qū)、提供豐富的養(yǎng)老服務、培訓標準化的養(yǎng)老服務人員。

　　(1)養(yǎng)老社區(qū)建設單位利潤均衡系統(tǒng)。養(yǎng)老社區(qū)新建設實施的基本動力來源于建設單位的利潤均衡。利潤均衡是指企業(yè)投資建設養(yǎng)老社區(qū)的利潤成長率，要與投資建設其他房地產(chǎn)項目的成長率相接近。其舉措可包括土地供給政策的調(diào)整，將養(yǎng)老設施用地單列出來，按照公益性原則進行項目開發(fā);而配套市政設施可由省一級政府提供專項建設資金進行配套。另外，出租式養(yǎng)老社區(qū)更有利于政府補貼的落實，同時加強監(jiān)管。

　　(2)養(yǎng)老社區(qū)服務的市場路徑。在城市管治框架下逐步培養(yǎng)市場支撐養(yǎng)老的能力。對于自理期的老人，主要由家庭提供消費資金，市場提供服務;而護理期的老人，主要由政府、家庭共同提供消費資金，再由社區(qū)、政府和市場多方面提供較高水平的醫(yī)療護理服務。市場要能夠逐步供給更多其實有用的老年服務(如在社區(qū)周邊更大范圍內(nèi)的超市中嫁接老年特惠品的供應業(yè)務)，還要提供特殊服務(如特殊醫(yī)療護理的供給)。這將有效解決養(yǎng)老社區(qū)服務廣度及有效性的問題。

　　(3)老年服務團隊的發(fā)展。老年社區(qū)中醫(yī)療團隊發(fā)展的前提條件，是醫(yī)療經(jīng)驗和工作待遇問題的解決。借鑒美國、日本等國的經(jīng)驗，建設中心性老年設施與服務齊全的，是啟動老年服務團隊建設的第一步。近期可將基礎規(guī)模較大的養(yǎng)老社區(qū)作為城市社區(qū)養(yǎng)老服務的“增長極”，以點帶面進行規(guī)劃布局。培養(yǎng)開發(fā)中心性養(yǎng)老社區(qū)，將其服務半徑在城市控制性詳細規(guī)劃環(huán)節(jié)落實，在大型養(yǎng)老綜合體的構建中總結社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)驗、形成養(yǎng)老服務標準、建立養(yǎng)老服務團隊。

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