摘要：省直管縣財(cái)政體制改革是當(dāng)前政府行政管理體制改革向前推進(jìn)的第一步。本文對(duì)省直管縣財(cái)政體制的成因、需要解決的問(wèn)題、國(guó)內(nèi)四種實(shí)踐的模式進(jìn)行了分析，并提出了省直管縣財(cái)政體制模式的思考。
　　關(guān)鍵詞：省直管縣 財(cái)政體制 模式
　　文件《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》中明確提出要推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)。“省直管縣”財(cái)政體制改革的問(wèn)題是我國(guó)財(cái)政體制改革的繼續(xù)和深化，也是我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)發(fā)展的客觀要求。
　　一、 省直管縣財(cái)政體制的成因
　　市管縣體制在一定歷史條件下，促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的向前發(fā)展。隨著改革開(kāi)放和我國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，它存在的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，實(shí)行省直管縣財(cái)政體制是目前較好的選擇。市管縣體制的主要問(wèn)題如下:
　　(一)不利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展
　　在市管縣體制下,由于市級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的干涉過(guò)多,縣級(jí)政府在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用得不到真正的發(fā)揮,城鄉(xiāng)資源不能依據(jù)市場(chǎng)原則進(jìn)行配置,進(jìn)一步侵害了縣及農(nóng)村的利益,不利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　(二)行政管理層次過(guò)多
　　1982年推行市管縣體制后,我國(guó)政府層級(jí)已經(jīng)由四級(jí)制為主變成五級(jí)制為主。財(cái)政層級(jí)與政府層級(jí)是對(duì)應(yīng)的,層級(jí)過(guò)多影響了政府間信息的溝通,中央下放的權(quán)力也很容易被中間環(huán)節(jié)截留。這種管理體制不利于調(diào)動(dòng)市縣和基層政府的積極性和創(chuàng)造性,影響政府管理效能的最大發(fā)揮。
　　(三)城鄉(xiāng)利益分配失衡
　　我國(guó)的市管縣體制,客觀上擴(kuò)大了各管縣市的行政“地盤(pán)”,管縣的市往往借助自己手中的權(quán)力,隨意集中所管縣的財(cái)力,侵占農(nóng)民土地,向外擴(kuò)張,不僅造成大量土地資源的浪費(fèi),還嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的利益,致使城鄉(xiāng)利益分配不均衡,誘發(fā)了市縣之間的矛盾和利益沖突。
　　二、省直管縣財(cái)政體制需解決的主要問(wèn)題
　　從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,推行省直管縣財(cái)政體制改革,首先應(yīng)當(dāng)按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的要求,在準(zhǔn)確界定市、縣事權(quán)的基礎(chǔ)上,逐步實(shí)行市縣分治,并逐漸恢復(fù)市、縣的本來(lái)屬性,使它們之間不再具有行政隸屬關(guān)系,而各自獨(dú)立地管理本轄區(qū)范圍內(nèi)的公共事務(wù)。
　　其次,實(shí)行省直管縣財(cái)政體制后,市財(cái)政主要承擔(dān)市區(qū)和郊區(qū)公共產(chǎn)品的供給責(zé)任,縣財(cái)政主要承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品的保障職責(zé)。如果改革僅僅停留在財(cái)政收支劃分、專(zhuān)項(xiàng)撥款、預(yù)算資金調(diào)度和年終結(jié)算的層面,而在公共產(chǎn)品保障的制度層面沒(méi)有突破,那么,就很難真正發(fā)揮省直管縣財(cái)政體制的作用。
　　第三,實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革,涉及到省級(jí)財(cái)政的管理幅度問(wèn)題,因而必然觸及到行政區(qū)劃體制的改革。按照管理幅度理論，一般以30個(gè)左右為宜,但我國(guó)有25個(gè)省區(qū)已經(jīng)超過(guò)了這一管理幅度。
　　第四,實(shí)行省直管縣財(cái)政體制后,如果配套改革跟不上,就容易誘發(fā)一些新的矛盾,導(dǎo)致省轄市對(duì)直管縣市的支持力度減弱。
　　這些問(wèn)題不得到相應(yīng)解決，省直管縣財(cái)政體制的順利實(shí)施就會(huì)遇阻。
　　三、 省直管縣財(cái)政體制四種模式
　　海南、浙江、山東、遼寧等省從壯大縣域經(jīng)濟(jì)、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、降低行政成本、推動(dòng)制度創(chuàng)新出發(fā)已經(jīng)啟動(dòng)了“省直管縣”財(cái)政體制改革試點(diǎn)，產(chǎn)生四種不同的模式：1以直轄市以及海南省為代表的行政管理型，沒(méi)有地級(jí)市這一中間環(huán)節(jié)，財(cái)政體制自然是省直管縣；2以浙江等省為代表的全面管理型，即對(duì)財(cái)政體制的制定、轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)款的分配、財(cái)政結(jié)算、收入報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等財(cái)政管理的各個(gè)方面，實(shí)行省對(duì)縣直接管理；3以遼寧等省為代表的補(bǔ)助資金管理型，主要是對(duì)轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)款分配，以及資金調(diào)度等涉及省對(duì)縣補(bǔ)助資金分配的方面實(shí)行省直接管理；4以山東等省為代表實(shí)行的省市共管型，即省級(jí)財(cái)政在分配轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助資金時(shí)，直接核定到縣，但在分配和資金調(diào)度時(shí)仍然以省對(duì)市、市對(duì)縣方式辦理，同時(shí)，省級(jí)財(cái)政加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)監(jiān)管。
　　這些嘗試在具體制度設(shè)計(jì)上有很多創(chuàng)新之處，在規(guī)范省市縣間財(cái)政分配關(guān)系、調(diào)動(dòng)各級(jí)發(fā)展積極性、提高行政管理效率方面取得了一定的效果。
　　四、省直管縣財(cái)政體制模式選擇
　　（一）省直管縣財(cái)政體制影響因素
　　依據(jù)管理幅度原理，決定“省直管縣”改革能否真正有效執(zhí)行的關(guān)鍵有二個(gè)因素:(1)實(shí)施主體省級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌能力和調(diào)控能力、縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。省級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌能力和調(diào)控能力越強(qiáng)，實(shí)施省直管縣財(cái)政體制的數(shù)量應(yīng)該越多，將更有利于省級(jí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體提高；縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力越強(qiáng)，越適宜采用省直管，在省級(jí)的宏觀指導(dǎo)和財(cái)政支持下，縣域經(jīng)濟(jì)將得到更大更快的發(fā)展。（2）空間地理通訊的因素。下級(jí)單位所在地的集中程度及交通和信息傳遞情況越優(yōu)越，越容易實(shí)施直管；反之，則實(shí)行市管。
　　（二）省直管縣財(cái)政體制模式選擇
　　在省級(jí)財(cái)政能力范圍之內(nèi)，距離省府較近的區(qū)域，更適宜采用浙江模式—全面管理型。距離省府較遠(yuǎn)的區(qū)域，仍然采用市直管模式。而離省府中等距離區(qū)域，比較適合采用山東模式--省市共管型。離省府越近，省財(cái)政實(shí)施主體的管理意圖、政策意向和監(jiān)督監(jiān)管也越容易貫徹，越能體現(xiàn)省直管的優(yōu)越性；離省府越遠(yuǎn)，鞭長(zhǎng)莫及，如強(qiáng)行省直管，肯定會(huì)產(chǎn)生“管理真空”，直至阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。中等距離的區(qū)域，即要發(fā)揮市級(jí)管理的積極性，又要使縣級(jí)財(cái)政得到實(shí)在及時(shí)的補(bǔ)貼和支持，因此適宜用共財(cái)政共管的模式。
　　結(jié)言：省直管理財(cái)政體制不可能一擲而就，只能針對(duì)不同區(qū)域不同狀況，實(shí)行不同的模式。在一定時(shí)期內(nèi)甚至在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，各種模式共存共生，共同促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的向前發(fā)展。