摘要：當(dāng)前正是我國在城市化進(jìn)程中的關(guān)鍵發(fā)展階段。隨著農(nóng)村人口不間斷的涌向城鎮(zhèn)，農(nóng)村居住用地本應(yīng)呈下降趨勢，但是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的快速增長，并沒有帶來農(nóng)村建設(shè)用地的相應(yīng)下降，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)村建設(shè)用地全面增長的局面，使土地資源供需矛盾非常突出。針對此種現(xiàn)象，本文主要對城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃進(jìn)行了研究，并提出了改進(jìn)的對策。

　　關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè),用地規(guī)劃,現(xiàn)狀,問題,對策

　　一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀

　　1990至2009年，我國城鎮(zhèn)化水平從26.4%上升至46.6%，年均增長速度為1.06%。城鎮(zhèn)人口數(shù)量由3.04億增長至6.22億，增加了1倍，平均每年約有1000萬以上的農(nóng)村人口進(jìn)入城市;城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積由1990年底的291萬公頃增加至2009年底的827萬公頃，增加了2.8倍多，并仍在以14.74-20.16萬公頃的年均增長速度不斷增加。隨著中央政府城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進(jìn)一步的實(shí)施和推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地必然將不斷增加。

　　同時，隨著近年來城鄉(xiāng)建設(shè)的不斷發(fā)展，作為國家戰(zhàn)略安全重要組成部分的耕地資源不斷減少，糧食安全問題也越來越突出。耕地資源的緊缺已對我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。盡管中央政府早把耕地資源保護(hù)制定為基本國策，但我國的快速城鎮(zhèn)化對土地的大量需求，以及耕地總量逐年遞減、耕地紅線的一次次失守。城鎮(zhèn)化被認(rèn)為是導(dǎo)致建設(shè)用地不斷增加、耕地不斷減少的直接原因，城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾尖銳。

　　二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地問題分析

　　城鎮(zhèn)化的地理學(xué)科釋義：這是一個地區(qū)的人口在城鎮(zhèn)和城市相對集中的過程，是農(nóng)業(yè)用地向城鎮(zhèn)用地轉(zhuǎn)變的過程。即隨著村莊人口向城鎮(zhèn)集中轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，其村莊建設(shè)用地也應(yīng)相應(yīng)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。依據(jù)我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，按照國家規(guī)定的人均村莊建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)最高限指標(biāo)150m2、人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)100m2來計(jì)算，一個農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量即可節(jié)約出50m2。所以隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，村莊人口總量不斷減少，村莊建設(shè)用地也應(yīng)該相應(yīng)下降，同時城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地的總量變化也應(yīng)呈現(xiàn)下降趨勢。也就是說，合理的城鎮(zhèn)化過程是節(jié)約土地的過程，其有助于農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化和促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用。從這個角度來看，城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)之間的矛盾本不該發(fā)生。

　　從本質(zhì)上說，只有當(dāng)農(nóng)業(yè)人口從職業(yè)、身份等方面徹底地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，城鎮(zhèn)化才算完成。但是長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下“只允許農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，卻不為農(nóng)民定居提供正常條件”錯誤的城鎮(zhèn)化模式，導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程未能與土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程相協(xié)調(diào)，導(dǎo)致“準(zhǔn)城鎮(zhèn)化”的人口在城市與農(nóng)村兩邊占地。造成了近年來，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，雖然農(nóng)業(yè)人口數(shù)量不斷減少，但村莊建設(shè)用地總量不僅沒有同步減少，反而增長明顯的狀況。

　　存在此類問題的主要原因有以下幾個方面：一是農(nóng)村建設(shè)用地管理還不夠到位。就集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和流向管理而言，使用權(quán)流轉(zhuǎn)是不可阻擋的社會現(xiàn)實(shí)，隨著，《物權(quán)法》的頒布實(shí)施，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)以作為農(nóng)民用地物權(quán)受到法律保護(hù)，并且允許繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押等依法流轉(zhuǎn)。需要指出的是，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和流向還沒有可操作的具體規(guī)定，社會監(jiān)管體系還不完善，管理還不到位;二是農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)劃嚴(yán)重滯后。有些鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃已經(jīng)二十多年沒有修編，原有規(guī)劃還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，過時的規(guī)劃已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)村發(fā)展，更談不上優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局;三是對農(nóng)村建設(shè)用地管理不嚴(yán)格、監(jiān)管不力。用地不規(guī)范、違背規(guī)劃用地現(xiàn)象時有發(fā)生。缺乏橫向監(jiān)管體系，執(zhí)法監(jiān)督還不到位。

　　三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃管理對策措施

　　針對城鎮(zhèn)村建設(shè)用地普遍增長的突出問題，國土資源管理部門應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃修編為契機(jī)，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，用最嚴(yán)格措施控制和規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地是關(guān)鍵。

　　嚴(yán)格規(guī)范管理農(nóng)村建設(shè)用地，首先要控制農(nóng)村建設(shè)用地總量。通過對農(nóng)村建設(shè)用地總量的嚴(yán)格控制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的合理分配。解決農(nóng)村建設(shè)用地比重過大問題，第一要從嚴(yán)控制農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和流向入手，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間、農(nóng)民之間合理流轉(zhuǎn)。堅(jiān)決禁止非農(nóng)人員和非農(nóng)單位到農(nóng)村買農(nóng)民宅基地或以租代征圈占集體土地。第二要防止人口從城鎮(zhèn)向農(nóng)村倒流。只要控制好農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和流向，才能逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的動態(tài)優(yōu)化。占農(nóng)村建設(shè)用地絕大多數(shù)的是農(nóng)村居民點(diǎn)用地，要解決農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模過大和布局不合理問題，還要從規(guī)劃入手來控制和調(diào)節(jié)農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模和布局。

　　以吉林省伊通滿族自治縣為例，根據(jù)《伊通滿族自治縣土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》修編前期調(diào)查工作統(tǒng)計(jì)，伊通滿族自治縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地占全縣建設(shè)用地總量的70.6%。通過對典型農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)的實(shí)測調(diào)查分析：宅基地、道路、公共設(shè)施、工商用地、閑置土地、耕地分別占農(nóng)村居民點(diǎn)面積的29.1%、12.7%、1.5%、0.3%、6.2%、50.2%。農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地高達(dá)320.64㎡，超過國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)220.64㎡。居民點(diǎn)內(nèi)部建設(shè)用地僅占居民點(diǎn)總面積的43.5%。農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用存在宅基地超標(biāo)、一戶多宅、存量土地過大、閑置和低效用地、重外延擴(kuò)張輕內(nèi)涵挖潛等諸多問題。這些問題的存在，既有歷史的原因也有現(xiàn)實(shí)存在的問題。歷史原因是東北地區(qū)歷史以來地曠人稀，有圈大院的條件和習(xí)慣，上世紀(jì)90年代以前法律、制度不健全，管理不嚴(yán)格等造成歷史遺留用地現(xiàn)狀;現(xiàn)實(shí)存在的問題就是規(guī)劃滯后、管理不嚴(yán)、監(jiān)管不力的問題。

　　解決這些問題不是一蹴而就的事，但我們必須以新農(nóng)村建設(shè)和我省“千村示范、萬村整治”為契機(jī)，抓住土地利用總體規(guī)劃修編和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃修編的有利時機(jī)，做好優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局的戰(zhàn)略規(guī)劃。農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃要立足現(xiàn)實(shí)、放眼長遠(yuǎn)，從用地結(jié)構(gòu)和空間管制入手，突出前瞻性和可操作性。當(dāng)前國家提出農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤的政策，恰逢其時，是解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。要解決好城鄉(xiāng)建設(shè)用地協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，不應(yīng)僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤，還要進(jìn)一步拓展農(nóng)村建設(shè)用地內(nèi)部增減掛鉤層面。鼓勵建設(shè)的村莊要根據(jù)社會發(fā)展實(shí)際和建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)模留好建設(shè)發(fā)展空間;限制建設(shè)的村莊，只允許利用原有宅基地、村內(nèi)存量建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)，不允許限制建設(shè)村莊向外擴(kuò)展;禁止建設(shè)的小村莊和零星居民點(diǎn)，不允許任何形式的建設(shè)行為，只允許異地遷建。通過制度創(chuàng)新，規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)一步提高宅基地利用率，鼓勵農(nóng)民建樓房或利用原有宅基地?cái)U(kuò)建;鼓勵農(nóng)民購買農(nóng)村(在鼓勵建設(shè)和限制建設(shè)村莊)二手房;鼓勵農(nóng)民充分利用存量建設(shè)用地進(jìn)行住宅建設(shè)。通過規(guī)劃，逐步實(shí)現(xiàn)小村莊和零星居民點(diǎn)向中心村莊遷移，使農(nóng)村建設(shè)用地逐步實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用的良好局面。

　　要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，就要實(shí)行機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地管理和監(jiān)管。農(nóng)村建設(shè)用地管理絕不是單純某一部門的事，需要各級人民政府和各相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)配合管理，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自我約束運(yùn)行。建立健全管理協(xié)調(diào)機(jī)制、服務(wù)職能、共同責(zé)任和監(jiān)管體系，實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制。現(xiàn)行體制和機(jī)制解決了管理無序的問題，但還不能實(shí)現(xiàn)真正意義上的相互協(xié)調(diào)和有效監(jiān)管。橫向監(jiān)管體系的缺位，是用地管理不規(guī)范、執(zhí)法不嚴(yán)的主要根源。

　　總之，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃管理，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，促進(jìn)行業(yè)監(jiān)管，勢在必行。也是我們當(dāng)代國土人義不容辭的義務(wù)與責(zé)任。讓我們抓住機(jī)遇、迎接挑戰(zhàn)，扎實(shí)推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃修編進(jìn)程，為社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展作出我們應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]2009年度江蘇省城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)優(yōu)秀城市規(guī)劃項(xiàng)目評選解析報(bào)告[J]。江蘇城市規(guī)劃，2010，(1)。

　　[2]翁林敏。無錫城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用規(guī)劃的實(shí)踐和探索[J]。江蘇城市規(guī)劃，2010，(1)。

　　[3]《伊通滿族自治縣土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》，吉林省政府(吉政函【2011】20號)批復(fù)。