摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，農(nóng)民生活水平進(jìn)一步提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑市場(chǎng)的異常活躍，建設(shè)規(guī)模日益擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量安全問(wèn)題也日益突出，本文結(jié)合事故原因分析，查找鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全管理等方面存在的主要問(wèn)題及法規(guī)制度缺陷，提出強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全管理的相關(guān)對(duì)策措施建議。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑；安全管理；建議措施
前言
近年來(lái)，各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)及企業(yè)認(rèn)真貫徹“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，特別是強(qiáng)化企業(yè)隱患排查治理和安全專項(xiàng)整治工作，保持了全國(guó)建筑安全生產(chǎn)形勢(shì)的總體穩(wěn)定、趨向好轉(zhuǎn)的態(tài)勢(shì)。但是，我們必須清醒地看到，在建筑安全生產(chǎn)總體穩(wěn)定的形勢(shì)下，一些新情況、新問(wèn)題不斷出現(xiàn)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全較大以上事故多發(fā)，且呈明顯上升趨勢(shì)。事故頻發(fā)表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全狀況日益嚴(yán)峻，也暴露出鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全管理及技術(shù)服務(wù)在法制、機(jī)制、體制、制度及工作措施等方面存在的諸多漏洞和突出問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)引起我們高度重視，認(rèn)真對(duì)待，并采取措施，加以解決。
一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全管理的主要問(wèn)題分析
(1)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全認(rèn)識(shí)不足，監(jiān)管工作嚴(yán)重缺位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)主要包括房屋建筑（含農(nóng)民建房）、公共建筑及設(shè)施和生產(chǎn)性建筑等。由于目前國(guó)家有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全特別是對(duì)農(nóng)民建房施工安全的法律法規(guī)及管理制度不健全、不明確，造成了有關(guān)職能部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全管理的重要性認(rèn)識(shí)不足，職責(zé)不清，責(zé)任不明，措施乏力，管理主體缺位。從而導(dǎo)致在發(fā)生事故后，出現(xiàn)一些這事不歸我們管，沒(méi)有力量管，且也管不了等模糊認(rèn)識(shí)。在客觀上，從上到下特別是在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)際上形成了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全管理的“真空”。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設(shè)立相應(yīng)的質(zhì)量安全管理機(jī)構(gòu)，安全管理和技術(shù)服務(wù)體系也很不健全。上述現(xiàn)象目前仍普遍存在，應(yīng)亟待采取措施，加以改變。
(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)滯后，相關(guān)管理制度缺失。目前我國(guó)城市建筑安全管理法律法規(guī)及監(jiān)管制度體系是比較完善的，但由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理模式，在法律法規(guī)和制度建設(shè)上，重城市建筑安全生產(chǎn)的管理，輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全的管理，其監(jiān)管體系也大都只適用于城市地區(qū)。
一是有關(guān)法律法規(guī)及制度適用范圍過(guò)窄，安全管理未能覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)工程特別是農(nóng)房建設(shè)。在現(xiàn)行的《建筑法》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》及相關(guān)制度規(guī)定中，明確規(guī)定將農(nóng)村的建筑面積300平方米以下等部分建設(shè)工程特別是農(nóng)民自建低層（三層以下）住宅的安全管理排除在外，不適用其規(guī)定，而實(shí)際上對(duì)限定以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)工程的質(zhì)量安全的監(jiān)督管理也未真正落實(shí)到位；
二是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府及有關(guān)職能部門(mén)建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理的職責(zé)未作出明確規(guī)定。如有關(guān)法律法規(guī)僅賦予縣級(jí)及其以上人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)或者有關(guān)部門(mén)的管理職責(zé)，而對(duì)于縣級(jí)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處以及村委會(huì)等的建筑安全生產(chǎn)管理職責(zé)則沒(méi)有做規(guī)定；
三是目前缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全管理和技術(shù)指導(dǎo)的專門(mén)法律法規(guī)及制度規(guī)定。因此，在法律法規(guī)及制度層面，造成了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)安全管理的職責(zé)不清，管理主體不明確，工作乏力，監(jiān)管責(zé)任不落實(shí)等問(wèn)題。
(3)政府有關(guān)職能部門(mén)缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的宏觀規(guī)劃，房屋設(shè)計(jì)、施工組織等安全管理和技術(shù)服務(wù)不到位。從規(guī)劃層面看，各地重城市建設(shè)規(guī)劃、輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的現(xiàn)象比較普遍，規(guī)劃管理弱化，特別是對(duì)農(nóng)民建房缺乏規(guī)劃引導(dǎo)和管理，在一些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)工程特別是農(nóng)民建房用地、選址未充分考慮山體滑坡、地質(zhì)條件不穩(wěn)定等安全隱患，對(duì)農(nóng)民住房建設(shè)選址安全把關(guān)不嚴(yán)，缺乏科學(xué)規(guī)劃、合理布局。從政府安全管理層面看，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有健全相應(yīng)的質(zhì)量安全管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，配置相應(yīng)的管理和技術(shù)服務(wù)人員。一些建設(shè)工程未取得規(guī)劃批準(zhǔn)文件和開(kāi)工許可就擅自開(kāi)工建設(shè)，施工前也未履行辦理報(bào)建備案手續(xù)。農(nóng)民建房多數(shù)未執(zhí)行“一書(shū)一證”制度，其選址意見(jiàn)書(shū)和開(kāi)工許可制度流于形式，有關(guān)職能部門(mén)監(jiān)督檢查不力。從技術(shù)服務(wù)層面看，特別是農(nóng)民建房大都各行其事，也未與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)工程管理服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂建房服務(wù)協(xié)議。在相當(dāng)多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，技術(shù)服務(wù)組織和體系不健全，農(nóng)民建房大都由沒(méi)有資質(zhì)的人員進(jìn)行設(shè)計(jì)，不少農(nóng)房建設(shè)無(wú)設(shè)計(jì)，也沒(méi)有相應(yīng)的設(shè)計(jì)通用圖，有關(guān)部門(mén)及技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)工程特別是農(nóng)民建房的技術(shù)服務(wù)和施工指導(dǎo)不落實(shí)。
(4)農(nóng)民建房處于無(wú)序狀態(tài)，安全隱患十分突出。從目前農(nóng)民建房房屋設(shè)計(jì)、施工組織、工藝程序、材料使用、施工人員隊(duì)伍等環(huán)節(jié)看，目前絕大部分農(nóng)民建房沒(méi)有經(jīng)過(guò)專業(yè)設(shè)計(jì)或無(wú)設(shè)計(jì)，且無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，施工組織混亂，工藝不合理，建筑材料不合格，施工隊(duì)伍無(wú)資質(zhì)，無(wú)施工許可，基本上處于“無(wú)政府”狀態(tài)，安全隱患嚴(yán)重，質(zhì)量安全無(wú)保障，導(dǎo)致事故時(shí)有發(fā)生。
(5)農(nóng)民建房安全意識(shí)差，施工隊(duì)伍素質(zhì)低，缺乏安全知識(shí)和專業(yè)技能。在農(nóng)民建房過(guò)程中，這是一個(gè)十分突出的普遍問(wèn)題，也是造成事故的重要原因之一。一是大多數(shù)農(nóng)民自建房無(wú)設(shè)計(jì)圖紙，不符合建設(shè)規(guī)范要求。二是有些房屋選址在山體地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜或不穩(wěn)定地帶，易產(chǎn)生山體滑坡、坍塌等事故。三是為節(jié)約成本，使用不符合質(zhì)量要求的建筑材料，或有的農(nóng)民將舊房拆除的部分廢舊材料用于新房建設(shè)，違反建筑質(zhì)量管理規(guī)定，造成質(zhì)量安全隱患。四是目前農(nóng)民自建房多數(shù)是由農(nóng)民自己組成的建筑隊(duì)進(jìn)行施工，基本上沒(méi)有經(jīng)過(guò)正規(guī)培
訓(xùn)，缺乏專業(yè)知識(shí)，安全意識(shí)薄弱，也無(wú)安全防范措施。
二、做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全管理的建議措施
(1)提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)調(diào)研，提出對(duì)策，推進(jìn)工作。一是有關(guān)職能部門(mén)要把做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全生產(chǎn)工作，作為安全生產(chǎn)工作的重點(diǎn)工作來(lái)抓，充分認(rèn)識(shí)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全工作的重要性，增強(qiáng)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全工作的緊迫感和責(zé)任感。二是要適應(yīng)新形勢(shì)的要求，樹(shù)立對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)工程全面管理的安全理念。三是要針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，選擇重點(diǎn)地區(qū)及事故多發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全狀況的調(diào)查研究，摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全狀況特別是農(nóng)民建房管理狀況、存在的主要問(wèn)題，研究各地一些探索、好的作法等，進(jìn)而研究提出有針對(duì)性的對(duì)策措施，加強(qiáng)監(jiān)督管理工作，落實(shí)技術(shù)服務(wù)措施。
(2)完善法律法規(guī)體系建設(shè)，落實(shí)安全監(jiān)管主體責(zé)任。健全的法律法規(guī)體系，是安全生產(chǎn)工作的前提和保障，是做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全生產(chǎn)工作的治本之策。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，要適應(yīng)新形勢(shì)，制定和實(shí)施有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全管理的專門(mén)法律法規(guī)，依法加強(qiáng)監(jiān)管，明確職責(zé)，落實(shí)責(zé)任，推動(dòng)工作。一是要盡快修改、補(bǔ)充《建筑法》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑質(zhì)量安全管理工作，特別是農(nóng)民建房（包括三層以下的農(nóng)民建房）納入其管理范圍，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)工程，特別是農(nóng)民建房的事故質(zhì)量安全管理作出具體規(guī)定，明確相關(guān)職能部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)和責(zé)任。二是研究制定加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全管理的專門(mén)法律法規(guī)和辦法，明確和落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府及辦事機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)和責(zé)任。建議盡快研究制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)工程安全管理?xiàng)l例（辦法）》等專門(mén)法規(guī)、規(guī)范，來(lái)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全工作。要進(jìn)一步明確縣級(jí)人民政府、行政主管部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全監(jiān)管的職責(zé)和責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)將監(jiān)管范圍覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是明確縣級(jí)以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的相關(guān)職責(zé)和責(zé)任，并賦予相應(yīng)的管理手段，做到職責(zé)清晰，責(zé)任明確，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。
(3)建立健全監(jiān)督管理體系，切實(shí)履行安全監(jiān)管職責(zé)。
一是要進(jìn)一步理順管理體制，加強(qiáng)安全管理體系建設(shè)，完善相關(guān)制度措施，明確相關(guān)職能部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的監(jiān)管主體責(zé)任。建立健全政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建設(shè)行政主管部門(mén)監(jiān)管，相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全監(jiān)管機(jī)制，配備相應(yīng)的監(jiān)管人員，加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)。
二是要根據(jù)農(nóng)村特點(diǎn)，研究制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)工程從建設(shè)規(guī)劃、招投標(biāo)、工程設(shè)計(jì)、開(kāi)工許可、施工、監(jiān)理到竣工、驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)的安全管理制度和辦法，規(guī)范安全生產(chǎn)行為。
三是研究實(shí)行登記備案和監(jiān)督檢查制度。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、有關(guān)職能部門(mén)對(duì)參與農(nóng)民建房的施工企業(yè)或個(gè)體施工隊(duì)伍實(shí)行申請(qǐng)登記備案制度。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民拆、建房的安全管理，與業(yè)主簽訂安全保證書(shū)等，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)專職或兼職農(nóng)村建房質(zhì)量安全員，專門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)民建房質(zhì)量安全管理，定期進(jìn)行監(jiān)督檢查。
四是實(shí)行對(duì)個(gè)體施工隊(duì)伍的資質(zhì)管理，審查合格的方可承攬農(nóng)房建設(shè)項(xiàng)目。
五是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的所有公共建筑及設(shè)施工程必須委托有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位進(jìn)行設(shè)計(jì)，由有資質(zhì)的施工單位承建，并嚴(yán)格進(jìn)行工程監(jiān)理、竣工驗(yàn)收制度。
(4)科學(xué)制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃管理和導(dǎo)向作用。各地要依法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃下，編制村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)施，充分發(fā)揮規(guī)劃的導(dǎo)向作用。要在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)新條例，對(duì)包括農(nóng)民建房在內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的制定、工程用地、項(xiàng)目申請(qǐng)和審批、工程設(shè)計(jì)、開(kāi)工許可、施工管理、竣工驗(yàn)收等建設(shè)程序作出明確的規(guī)定，強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目特別是農(nóng)房建設(shè)的有效監(jiān)督管理。
(5)完善施工質(zhì)量和安全服務(wù)體系，加強(qiáng)農(nóng)房建設(shè)技術(shù)服務(wù)和管理。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)工程特別是農(nóng)房建設(shè)的技術(shù)服務(wù)和管理，是確保工程質(zhì)量和施工安全的關(guān)鍵所在。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關(guān)職能部門(mén)，要強(qiáng)化技術(shù)服務(wù)和管理。要寓質(zhì)量安全管理于技術(shù)服務(wù)和指導(dǎo)的過(guò)程中，把技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)融于質(zhì)量安全的管理中，可通過(guò)農(nóng)民住房建筑工匠資格認(rèn)證制度，修訂或制定農(nóng)民自建住宅標(biāo)準(zhǔn)、通用設(shè)計(jì)圖或標(biāo)準(zhǔn)型設(shè)計(jì)圖及相關(guān)施工技術(shù)規(guī)程等方法進(jìn)行管理。要通過(guò)編印農(nóng)民建房通用圖集、播放動(dòng)漫畫(huà)、發(fā)放宣傳掛圖、安全知識(shí)讀本、舉辦講座等多樣化的活動(dòng)和形式，向農(nóng)民宣傳質(zhì)量安全知識(shí)，提高農(nóng)民的建筑安全和抗災(zāi)、防災(zāi)意識(shí)。最后，有關(guān)職能部門(mén)要有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村設(shè)計(jì)人員、個(gè)體工匠、建筑施工隊(duì)伍的專業(yè)技術(shù)和安全培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)人員的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，推廣適用可行的安全施工和管理方法，提高農(nóng)民工的安全意識(shí)、作業(yè)素質(zhì)和安全防護(hù)技能。
三、結(jié)束語(yǔ)
綜上所述，只有健全完善法律法規(guī)體系，只有采取有效措施，加大安全管理力度，才能從根本上扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑安全事故不斷發(fā)生的惡性局面，減少傷亡事故發(fā)生造成的各種損失，才能加速促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，從而推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展