本文選自核心期刊《現代城市研究》，《現代城市研究》創刊于1986年，本刊為雙月刊，南京市建設委員會主管，南京城市科學研究會主辦。國內統一刊號：CN：32-1612/TU，國際刊號：ISSN：1009-6000。《現代城市研究》以城市為研究對象的綜合性學術期刊。本刊追求學術性、前沿性和前瞻性，注重理論聯系實際，反映學術界和實際部門的新動態，刊載有創見的現代城市研究成果、述評、實例分析、文摘等。深受高校、研究機構、設計院所的廣大讀者的好評。本刊內容充實、版式清新、裝飾精美。

　　摘要：在“城鄉統籌”的大背景下，小城鎮作為“城——鄉”最基本的銜接點，其總體規劃承擔著協調城鄉關系的重任。傳統的小城鎮總體規劃編制基于城市化與增長極理論，更多地關注“點”（鎮區）而忽視“面”（鎮域），難以適應新形勢下城鄉統籌發展的需要。本文針對當前小城鎮總體規劃編制中存在的系列問題，試圖從“城鄉統籌”視角出發，探索新時期在新的發展理念指導下的小城鎮總體規劃編制內容與方法創新。

　　關鍵詞：城鄉統籌,小城鎮,總體規劃,編制方法

　　1引言

　　2008年施行的《城鄉規劃法》要求城市規劃的研究領域和控制范圍從城市擴展到城鄉整體的區域范疇，規劃內涵從“以城市為主”轉向“城鄉全覆蓋”，改變原有城鄉分割的規劃模式。但實施過程中也暴露出了一定的局限性。例如，一些需要具體落實到空間的問題很難在市、縣域層面解決或深化到可操作的程度，使得規劃實施難度大大增加。而相對而言，這些問題在尺度適宜、實施主體單一的鎮域層面更容易得到解決。因此，筆者認為鎮域層面的“城鄉總體規劃”才是統籌城鄉空間的真正抓手。我國小城鎮總體規劃起步于20世紀80年代初期，在近三十年的歷程中經歷了由粗及精的發展演變，編制內容在不斷擴充，編制方法也在不斷更新，但其核心內容仍是“性質—規模—布局”三步曲，關注重心仍然在于“鎮區”的物質空間規劃，因而難以適應新形勢下城鄉統籌發展的需要。面對宏觀形勢的變化，小城鎮規劃應以城鄉統籌發展理念為指導，亟需加快編制方法與內容創新。

　　2對當前小城鎮總體規劃編制方法的實踐評價

　　由于缺乏獨立、系統的法規、規范、標準，我國小城鎮總體規劃一直面臨著適應“城市規劃”和“村鎮規劃”雙重技術標準的尷尬。現階段小城鎮總體規劃的具體編制仍然參照《城市規劃編制辦法》執行，使其往往成為“城市總體規劃”的簡化版，難以真正體現小城鎮實際的發展需求與特點。從《城鄉規劃法》與“城鄉統籌”要求出發，回顧現有小城鎮總體規劃編制方法與內容，其局限性主要表現在以下幾方面：

　　2.1發展定位前瞻性不足

　　在傳統小城鎮總體規劃編制過程中，小城鎮規劃更多地側重于政府計劃的內容，而對于市場的發展和實際需求的分析不足。同時，對小城鎮“區域地位或作用”的分析不夠透徹，致使全局性與前瞻性不夠。

　　2.2規模預測缺乏調適能力

　　人口規模預測一直是小城鎮總體規劃的核心內容之一，也是隨后確定用地規模以及進行用地布局的重要依據。通常，人口規模的預測都帶有計劃性特點，對外部市場帶來的不確定因素考慮較少，因此經常會出現人口預測值遠遠滯后或超前于實際發展的現象。

　　2.3“村鎮體系結構”已不能適應“城鄉統籌”的要求

　　以村鎮體系結構為核心的鎮域規劃對全域資源利用、產業布局等方面缺乏統籌考慮，不能滿足當前城鄉統籌發展的需要。此外，由于城鎮空間布局是基于一定人口規模的用地安排，在空間布局上往往局限于規劃用地范圍線以內的各類用地優化組織，缺乏與“線外”用地的銜接，導致鎮區“孤立”于鎮域的現象。

　　2.4空間布局忽視解決實際問題的需要

　　在加拿大、英國等歐美國家，在小城鎮規劃編制初期，規劃者首先要求當地居民列出他們認為最為重要的問題，在隨后的規劃中提出解決這些重點問題的方法，使規劃內容更有針對性，并與居民生活緊密相連。反思我國現有的小城鎮總體規劃,公眾參與缺失。

　　3新形勢下小城鎮規劃編制方法與內容創新導向

　　從城鄉統籌要求出發，當前小城鎮總體規劃編制應及時轉變視角，從“全域”或“廣域”角度切入，變“由點及面”的規劃方法為“由面及點、點面結合”。具體創新導向可歸納為“六新”，即新理念、新視角、新內容、新要求、新手段。

　　3.1新理念：城鄉統籌；強調環境資源的保護；強調“城”與“鄉”的平衡

　　3.1.1城鄉統籌

　　小城鎮直接面對廣大的鄉村地域，是“城—鄉”之間基層的銜接點，是實現城鄉統籌發展的真正抓手。因此，鎮域層面的規劃編制應將城鄉統籌理念真正落到實處，應將整個鎮域納入規劃范疇，統籌整合鎮域各類產業、資源，并促進城鎮各類設施向農村延伸，實現城鄉一體化發展。

　　3.1.2強調環境資源的保護

　　資源與環境是小城鎮生存之本，在小城鎮規劃編制中應充分認識到保護環境、節約資源的重要性和緊迫性，做到生態可持續發展。

　　3.1.3強調“城”與“鄉”的平衡

　　通過引導城鄉資源的合理配置，努力實現兩類空間在居住環境、就業空間、設施水平等方面的均衡化，實現城鄉利益綜合平衡，真正統籌“城”與“鄉”。

　　3.2新視角：全域高度；點面結合

　　3.2.1以鎮域為著眼點優化鎮區空間

　　以實現城鄉空間整體協調和城鄉資源統籌配置為目標，構建城鄉統籌的空間、產業與設施體系，形成城鄉一體化的經濟社會發展新格局。在把握鎮域空間整體性的基礎上進行鎮區空間的優化布局。

　　3.2.2以鎮區為核心整合鎮域資源

　　依托鎮區，進行鎮區以外農村地域的空間整合、資源開發利用與產業培育，繁榮農村經濟。構建覆蓋城鄉居民的產業體系、設施服務體系以及社會保障體系，促進城鄉協調發展。

　　3.3新內容：強化戰略性研究；深化鎮域規劃；增加核心區城市設計引導

　　3.3.1強化宏觀層面戰略性研究

　　強化小城鎮發展戰略研究，對小城鎮在較長時期經濟、社會、環境等若干重大問題的全局性統籌考慮，并從市場需求的角度確定小城鎮發展的方向與目標。

　　3.3.2深化鎮域規劃內容

　　（1）以產業導向城鄉空間布局，構建“面”狀覆蓋的空間框架

　　規劃依托鎮域各類特色資源培育類型多樣、功能互補的多個產業平臺（或功能區塊），在鎮域范圍構建完整的產業體系，促進一、二、三次產業聯動發展。

　　（2）完善貫穿各功能主體的“線”性設施網絡

　　通過“線”性設施網絡的組織，實現城鄉空間的有機融合。從功能主體之間的溝通連接需要出發，構建便捷的交通網絡系統；從設施共建共享需要出發，完善水、電、氣等基礎設施管網系統；梳理水系、綠脈等自然要素并加以改造利用，形成鏈接各功能主體的景觀紐帶。

　　（3）進行全域空間管制

　　對鎮域內的用地進行全面的分析，據此進行禁止建設區、限制建設區、適宜建設區和已建設區等空間劃分，從而為城鄉空間布局優化、自然人文資源保護、生態環境改善提供必要的空間框架和實施依據。

　　3.3.3增加核心區城市設計引導

　　小城鎮總體規劃編制過程中應當重視城鎮空間景觀特色的塑造，適當將城市設計理念引入總體規劃層面，在城鎮景觀規劃中深化核心區的城市設計引導內容。

　　3.4新要求：與“土規”銜接，推進農村居民點整治與城鄉土地流轉

　　城市（鎮）總體規劃與土地利用總體規劃“兩規”之間的銜接，在縣（市）域層面重點是指標方面的銜接，而在空間上的銜接需在鎮域層面具體深化、落實。因此，在鎮域空間布局中需進一步深化與土地利用規劃之間的銜接，并重視對農村居民點整治與城鄉土地流轉的對策研究，促進城鄉土地資源統籌利用。

　　3.5新手段：優化新的計算機輔助技術；強化全過程公眾參與

　　3.5.1優化計算機輔助技術

　　不斷引入新的計算機輔助技術，滿足創新要求，并提高規劃的科技含量與精確度。

　　3.5.2強化公眾參與

　　在規劃前期，通過廣泛的公眾民意調查與群眾走訪，摸民情、聽民聲、解民意，深入了解小城鎮發展中存在的迫切問題以及居民的實際需求，在規劃中有針對地加以解決、落實，以提高規劃解決實際問題的能力，從而真正體現規劃的社會價值。

　　4結語

　　新時期，小城鎮總體規劃編制方法的創新，既是貫徹落實科學發展觀和城鄉統籌發展理念的需要，更是促進以小城鎮為核心的農村經濟社會健康發展的需要。這一方面迫切要求從國家層面及時制訂鎮規劃編制辦法，科學、系統引導鎮一級的規劃編制；另一方面，也對當前的規劃實踐提出了理論與技術創新要求。

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