摘要:土地是重要的生產(chǎn)要素，也是政府擁有的國有資產(chǎn)中最大的資產(chǎn)，因此，加強城市土地管理，是新時期政府必須做好的一項重要工作。本文結(jié)合實際，闡述了加強城市土地管理的具體對策措施。
　　關鍵詞:城市土地，管理，對策
　　
　　進入二十一世紀以來，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步推進、中國加入WTO組織、全面建設小康社會和城鎮(zhèn)化進程的加速等，這些重大社會變革和進步都會對我國城市土地的利用、經(jīng)營、管理等產(chǎn)生直接的或間接的影響。在新的歷史時期，如何加強城市土地的管理呢？筆者認為應從以下幾方面入手。
　　一、明晰土地產(chǎn)權(quán)，加強產(chǎn)權(quán)管理
　　1、明晰土地產(chǎn)權(quán)主體
　　由于中國土地產(chǎn)權(quán)主體法律界定上的模糊，導致土地國家所有制實際上成為國家名義上所有，地方政府實際控制管理，中央與地方政府形成委托代理關系，地方政府擁有委托代理權(quán)的現(xiàn)狀。中央與地方權(quán)利與利益的博弈，致使地方政府濫用土地權(quán)利。因此，應在法律上對城市土地所有權(quán)主體給予清晰地界定，厘清中央與地方政府在土地權(quán)利中的相互地位和關系，明確前者的控制管理方式渠道、后者的權(quán)限范圍，以及兩者的利益分配。通過政府監(jiān)察和公眾監(jiān)督對地方政府權(quán)力進行約束，使土地配置能夠反映國家與地方利益的協(xié)調(diào)。
　　2、細化土地權(quán)能
　　隨著市場經(jīng)濟的不斷深入，豐富和完善土地相關權(quán)利束法律體系，對土地使用權(quán)的各權(quán)力層次進行細化分割和明確規(guī)定，形成科學的權(quán)力層次體系。適應經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)實需要建立如土地發(fā)展權(quán)、地上通行權(quán)、空間使用權(quán)、地役權(quán)等土地權(quán)權(quán)能，有效地促進城市土地的管理和使用效率。
　　3、建立土地權(quán)屬信息管理系統(tǒng)
　　結(jié)合全國土地調(diào)查，盡快建立全覆蓋的土地權(quán)屬信息資料數(shù)據(jù)庫。建立功能強大、技術先進的土地權(quán)屬管理信息系統(tǒng)平臺。加強土地權(quán)屬變更信息的動態(tài)監(jiān)測。采取措施督促土地使用者及時辦理土地使用的相關手續(xù)，例如，將土地使用證與房屋產(chǎn)權(quán)證捆綁辦理，對不及時辦理土地使用手續(xù)者進行罰款或適當減短其土地使用年限等。土地權(quán)屬變更信息要及時輸入土地管理信息系統(tǒng)，并及時進行相關統(tǒng)計和分析。
　　二、調(diào)整土地價格機制，規(guī)范土地市場行為
　　1、建立城市土地基準地價動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)
　　基準地價的測算是在土地定級的基礎上，利用市場交易的歷史和近期資料，通過分析土地的經(jīng)濟效益得出的各級別土地的平均地價。基準地價的制定應對地區(qū)差異和用途差異給出明確的科學劃分。隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展，城市土地基準價也應隨之而呈現(xiàn)不斷提高的趨勢。隨著城市建設，基礎設施投入的加大和投入布局的變化，土地的級別劃分也會產(chǎn)生變化。另外，土地市場供需變化也會影響基準地價的高低。因此，土地基準價格應該是一個動態(tài)的系統(tǒng)，應該隨經(jīng)濟發(fā)展和城市建設而進行調(diào)整。在調(diào)整中，既要注重地價的長期不斷提高趨勢和大尺度周期性，使基準地價的形成反映長期的經(jīng)濟趨勢和土地市場狀況，又要考慮土地市場的波動所導致的地價的相應變化，反映適時的動態(tài)。應開發(fā)建立城市土地基準地價動態(tài)信息系統(tǒng)，對基準地價進行動態(tài)監(jiān)測，并對監(jiān)測結(jié)果進行經(jīng)常性的發(fā)布。
　　2、加強土地市場制度建設和監(jiān)管力度
　　為防止政府在土地一級市場濫用權(quán)力，操縱土地價格，應加強土地市場制度建設和監(jiān)管力度。加大“招拍掛”出讓土地的比重，對土地招標、拍賣、掛牌出讓的程序進行嚴格的法制化管理和監(jiān)督，使土地價格在市場機制下自然形成。并將土地市場的各類信息，包括招投標程序、招投標信息、招投標結(jié)果等對社會進行公布，以利于公眾監(jiān)督。嚴格落實工業(yè)用地最低價標準，杜絕為招商引資等地方利益以超低價出讓土地，導致國有資產(chǎn)和國家利益的流失，以及對市場價格的擾亂。嚴格落實省以下垂直管理和土地出讓金收支兩條線制度，使土地征用和土地出讓與地方政府的利益分離開來，由省級和國家政府對土地收益進行重新分配，避免地方政府權(quán)力的無度擴大和由此而產(chǎn)生的尋租行為。
　　三、完善城市土地儲備制度
　　1、建立政府授權(quán)委托下的土地儲備市場運營機制
　　由于土地儲備制度主體角色的雙重性，導致制度目標的難以實現(xiàn)或異化，也使土地收購儲備行為在市場與政府之間難以界定，影響其規(guī)范性，導致價格的混亂。因此，必須要先理順土地儲備制度主體也即土地收購儲備機構(gòu)的角色和定位。土地儲備一是要實現(xiàn)政府目標，二是要通過市場運作，必須把目標主體和運營主體分割開來，尤其在利益關系上分割開來，才能實現(xiàn)公共目標和規(guī)范市場運作的雙贏。應建立政府授權(quán)委托下的土地儲備市場運營機制，由政府授權(quán)具有雄厚資金實力和高級經(jīng)營資質(zhì)的企業(yè)，進行完全市場化運作。為保證政府目標的實現(xiàn)，政府委托時應有對企業(yè)的限制性法律規(guī)定，企業(yè)對存量土地的收購以及出租、出售項目立項要由政府批準，政府派監(jiān)督小組常駐企業(yè)，對其運營進行全程監(jiān)督。同時也要有相應的激勵機制。
　　2、建立土地儲備監(jiān)督評估體系
　　建立一種高度透明的信息機制，將城市規(guī)劃、土地利用年度計劃等政府管理的約束指標向社會公開，土地收購或出讓、出租項目的信息提前公示，及時發(fā)布出讓、出租的結(jié)果，建立土地儲備相關信息定期發(fā)布的制度，以利于政府、行業(yè)組織以及全社會對土地收購儲備運行的監(jiān)督。設置土地儲備的績效評估體系和制度。評價指標主要針對公共利益的實現(xiàn)程度，對每一項目均進行相應評估，并定期進行階段性評估，評估結(jié)果向社會公布，評估結(jié)果低于政府規(guī)定要求的取消企業(yè)被授權(quán)資格。
　　3、開拓資金籌集渠道
　　探索多渠道籌集資金方式，引入土地資產(chǎn)證券化和土地產(chǎn)業(yè)投資基金，吸引社會資金投入土地收購儲備領域，共享土地增值收益，化解融資風險，同時有利于提高社會對被授權(quán)企業(yè)的關注和監(jiān)督。加強土地儲備貸款的風險管理，規(guī)定項目貸款比例，建立風險預警機制，定期進行預警通報，及時化解風險。
　　四、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場
　　由于政府壟斷農(nóng)村集體土地進入市場的特權(quán)，征地補償與土地出讓之間又有巨大利益空間，導致政府濫用征地權(quán)力，擴大征地范圍，謀取巨額利益。改變這一弊端，僅靠征地制度改革難以實現(xiàn)，關鍵是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，從根本上打破政府壟斷征地特權(quán)的局面。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，使農(nóng)村集體建設用地直接進入市場流轉(zhuǎn)，土地價格和用途在符合規(guī)劃的前提下由市場決定，才能使農(nóng)民的利益獲得根本保障，也能從本質(zhì)上杜絕農(nóng)村土地隱形市場存在的土壤。農(nóng)村集體土地與城市建設用地相比，集約利用程度和投入產(chǎn)出效率存在巨大差別，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場可以盤活農(nóng)村建設用地，提高土地集約利用水平，從而降低土地的總量需求，有利于耕地保護的實現(xiàn)。地方政府通過規(guī)范收取財產(chǎn)稅可以獲得持續(xù)的財政收入。
　　五、對原劃撥用地采取靈活的政策
　　對原劃撥用地進入二級市場，僅靠嚴格執(zhí)法、一味管堵，不僅不能解決問題，而且還會禁而不止。應本著兼顧國家和土地使用者利益的原則給予靈活政策，進行有效疏導。原劃撥土地進入二級市場有利于盤活存量土地，提高城市土地配置效率。現(xiàn)行法律規(guī)定，劃撥用地轉(zhuǎn)為出讓用地，應補交地價款。所補交地價款是國家應得的收益，但出讓金數(shù)額一般較大，對財務狀況較差的企業(yè)是一道極高的門檻。可以采取將土地出讓金化整為零的方法，既減輕企業(yè)壓力，又不致國家利益流失，同時還能盤活土地資產(chǎn)。例如，可以將劃撥土地出讓改為年租制，讓轉(zhuǎn)租方每年向國家繳付土地租金，也可以通過轉(zhuǎn)租方與承租方簽訂協(xié)議，由承租方支付年租金。總之，對原劃撥用地進入市場應采取靈活的政策，將其納入合法的運行軌道，以適應城市經(jīng)濟發(fā)展和城市土地市場有序發(fā)展的需要。
　　參考文獻：
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